행정업무재설계가 행정서비스 질에 미치는 영향에 관한 연구

Abstract

전세계적인 신자유주의 흐름과 세계화, 정보화, 민주화 는 현재 우리사회를 관통하느 흐름이며 대세가 되고 있다. 이러한 흐름은 경제계, 일반사회를 넘어서서 공공영역에까지 새로운 조류에 적응할 것을 요구하고 있다. 기존의 거대실체로서 권위적이고 비효율적이며, 관존민비식의 정부는 이제 더 이상 존재할 수 없다. 이는 정부를 둘러싼 사회가 변하고 있으며, 환경이 변하고 있으며 정부의 존립근거인 국민이 변화하고 있기 때문이다. 이제는 신성한 영역으로 간주되던 공공영역도 효율적이고 유연한 조직이 될 것을 요구하고 있고 그러하 변화에 적응하고 변화하지 않는 공공영역의 조직들은 국민으로부터 개혁의 거센 압력을 받고 있다. 세계경제의 번영은 국민의 생활수준을 향상시켰고, 세계화, 신자유주의, 정보화 등의 거시적인 흐름은 소비자로서의 국민의 권리를 자각하게 하고, 신장시키고 있다. 따라서 국민들은 이제 삶의 질적인 측면의 향상을 요구하게 되고, 정부라는 조직 또한 국민이 바라는 수준의 서비스를 제공해 주기를 바란다. 이로 인해 공공영역의 각 조직들과 여러수준의 정부는 이러한 국민의 요구와 시대적 흐름에 맞추어 조직 내적인 효율성과 대민서비스 향상을 통한 만족도의 증진을 위해 다양한 혁신의 노력들을 기울이고 있다. 특히, 효율성의 증진을 위한 조직의 구조개혁과 민간영역에서 높이려는 다양한 노력들을 시도하고 있는 것이다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 아직까지도 정부라는 공공영역이 비효율적이고 권위적이라고 비판받는 이유는 이러한 노력들의 성과가 기대만큼 크지 못하다는 것이다. 이는 사적 영역에서 사용되는 기법들의 무비판적인 차용이 공공영역이라는 특수성을 감안하지 못하고 시도되었기 때문에 가시적이고 숫자적인 의미에서의 혁신은 이루었을지 모르지만, 전체적인 만족도, 혹은 질적인 측면에서의 성과는 의문시 되는 것이다. 이는 정부가 기업처럼 단순한 이윤의 논리에 근거한 것이 아니라 효율성과 함께 균형을 맞추어야 할 '공익적 가치'기 존재한다는 것이다. 결국, 기존의 사적영역의 무비판적인 혁신기법들의 차용보다는 공공영역이라는 특수성을 고려한 혁신이 필요하며, 이를 위한 연구와 분석이 많이 시도되어야 하는 것이다. 우리나라에서 정부조직에서 실시된 여러 개혁들의 실효성을 분석해보고 그 나름대로의 보완점과 특징을 살펴보는 것은 이러한 연구의 중요한 흐름이 될 것이다. 이러한 전제하에 본 연구에서는 우리 나라의 지방자치단체로는 처음으로 사적영역의 조직혁신 기법 중의 하나인 비즈니스 프로세스 리엔지니어링 (Business Process Re-enguneering)을 실시한 서울특별시를 사례로 하여 과연 이러한 개혁의 노력이 실효를 거두었는지를 분석해보고자 한다. 서울특별시에서는 1998년에 민원업무와 자원봉사업무에 관한 BPR을 단행하였다. 민원업무는 국민이 정부를 가장 직접적으로 접촉하게되는 접점을 제공하는 역할을 하기 때문에 민원행정분야의 개혁과 혁신은 중요하며, 이는 국민의 정부에 대한 인식의 기초를 제공하게되고, 만족도와 직접적으로 연결되기 때문에 더욱 그러하다. 따라서 서우시에서 민원업무에 대한 BPR을 단행하고 이에 대한 결과를 살펴보는 것은 중요한 과제라 할 수 있다. 서울시에서는 민원행정조직의 효율성 향상과 대국민서비스 만족도의 증가를 위하여 1998년부터 1999 초까지 35개의 민원업무에 대한 BPR을 실시하였다. BPR은 기존의 인력, 구조적 측면의 개혁의 넘어서서 서비스산출의 가장 기본적인 단위가 되는 업무자체를 근본적으로 재사고하여 재설계하는 것으로서 업무의 재설계를 통하여 시간과 비용, 인력의 절감은 유도하고 이를 통해 소비자들의 만족도를 증가시키려는 목적을 지니고 있다. 본 연구에서는 서울시에서 단행한 35개의 민원업무에 적용한 사례를 '심의'유형의 민원업무에 한정하여 살펴보았다. 35개의 민원업무는 업무의 유형을 '신고','심의', '교부,확인','등록'의 4가지 나눌 수 있으며, 이중 신고, 교부, 확인, 등의 업무는 창구민원화되어 원스탑 서비스화되었기 때문에 비교적 업무재설계의 유형이 다양하다고 할 수 있는 '심의'민원을 택하여 살펴보았다. 심의민원은 모두 7가지 였으며, 이 7가지 업무를 재설계 전과 후로 나누어 업무 프로세스를 자세히 분석하였다. 결과, 업무의 공통사항으로 선람제도 폐지와 접수창구의 이원화, 결재권의 하향조정, 해당과 동시접수로 인하여 서류보완의 생략 등의 변화가 있었으며, 특히, 정보공개청구는 즉시처리가능한 민원은 즉시로 공개하도록 하였으며, 전시관대관신청은 심의회 자체를 폐지하고 규정에 따라 대관하는 절차를 마련하였다. 이러한 업무재설계는 시간과 비용, 인력 면에서 투입되는 자원의 양을 획기적으로 감소시킬 수 있었다. 그러나 앞서서 지적했듯이, 공공부문과 민간부문의 차이는 여기에서 존재한다. 즉, 민간부분은 효율성을 목적으로하여 고객만족도를 성과로 측정하지만, 공공부문에서는 제공되는 서비스는 단순한 만족도가 아니라 그 내재한 공익적인 가치들과 질적인 측면에 주목해야하는 것이다. 이러한 까닭으로 본 연구에서는 기존의 서비스 질에 관한 논의를 정리하고 서비스 질 측정항목을 도출하여 과연 서울시에서 단행항 민원업무재설계가 시민들에게 제공되는 서비스 질의 증가에 얼마나 기여하였는지를 전달수단적 측면과 내용적 측면으로 이분화하여 살펴보았다. 이는 민간부분에서는 전달수단적 측면의 서비스 질에 주목하지만, 공공영역에서는 이러한 전달수단적 측면 외에도 공공영역만이 지닌 특수한 가치인 형평성, 책임성과 같은 내용적 측면의 질도 중요하기 때문이다. 여기에서는 서울시에서 자체 조사한 자료들과 기존연구들, 서울시의 업무재설계를 연구한 학자들의 연구결과, 각종 알카이벌 데이터와 함께 업무재설계를 경험한 담당공무원의 인터뷰를 그 자료로 사용하였다. 여기에 더하여 전체적인 민원만족도를 살펴보기위해 서울시 시민만족도의 조사결과를 보완자료로 사용하였다. 분석결과 업무재설계의 효과가 아주 클 것이라 예상되었으나, 그 효과는 대부분 전달수단적 측면의 가치인 신속성, 친절대응성 등에 집중되었으나, 내용적 측면의 질은 오히려 하락하거나 별 변화가 없는 것으로 나타났다. 이는 업무재설계의 효과를 전달수단적 측면의 질 증가에만 초점을 맞추다보니, 예를 들면 신속성의 지나친 강조로 정확성이 하락한다거나, 하는 내용적 측면의 질 저하가 우려되는 것이다. 결국, 행정서비스의 총체적인 수준의 만족도는 서비스 질의 이분화해서 살펴보았을 때에는 예상보다 업무재설계의 효과가 그리 크지 않았다고 볼 수 있으며, 이는 단순히 전달수단적 측면의 질 증가의 가시적인 효과만을 고려했기 때문이다. 결국, 공공영역의 행정서비스는 전달 수단적 측면과 내용적 측면의 질 이 모두 균형있게 고려되는 혁신의 방법으로 제공되어야 한다는 것을 시사한다.