A Neo-Institutional Approach to Aid Effectiveness

Abstract

The present thesis attempts to further develop Ostrom et al.’s (2002) institutional approach to aid effectiveness by focusing on donor impacts. Using the Institutional Analysis and Development (IAD) framework’s multi-layered analysis, the thesis explores how different donors formulate and implement aid policy and discovers challenges and opportunities that these donors face in their pursuit of ownership and sustainability in development aid. Based upon literature and case studies, the thesis argues that adequate realization of ownership which is necessary for achieving sustainability is built into donors’ design of aid institutions. The designing of aid institutions is in turn affected by the context in donor countries. The argument is corroborated by the comparative case studies on Swedish and Korean development aid. Sweden is considered a leading donor country that has been praised for its efforts in achieving aid effectiveness through various research and policy reform endeavors. As a latecomer to the international donor community, Korean development aid recently recognized the criticality of aid effectiveness and began policy reforms by introducing new organizations and legal frameworks; but a number of challenges remain ahead. After the comparative analyses of Swedish and Korean aid have been conducted, the thesis can identify some challenges facing development aid in achieving all four elements of ownership. Among the four, only the second element of ownership is easily obtained by recipient governments. Countries which are overly dependent upon foreign assistance often do not make demand for aid and lack the capacity to make tangible contributions to the given projects or programs. Also, responsibility for continuation and discontinuation of the project tends to be held by donors rather than recipients. At the collective-choice level, instances of the information problem are commonly found in Sweden and Korea, suggesting that the information problem is inherent in aid institutions. However, the extent to which the problem is manifested and the way it is solved seem to be different depending on the context of two countries. Sweden’s context of development aid at a collective-choice level ­ its strategic geopolitical position and strong public support ­ is quite favorable to making the agenda of aid effectiveness become more realizable in its policies. Furthermore, Sida recently developed an information system which completely opens information about aid to the Swedish public, illustrating that there is a political capacity in the government that can make an investment in sufficient resources to solve the ineffectiveness issue. On the other hand, the context of Korean development aid makes it not necessarily easy for aid agencies to pursue aid effectiveness in their policy. The country’s past experience of government-led economic development still strongly influences the policy-making process in general, and therefore development aid is often viewed as a way to promote economic cooperation with other countries. While aid effectiveness becomes a widely shared notion as Korea takes part in the international donor community, the need to find a balance between these two notions makes the prospect for coherent aid policies established at the country level not so positive. The government is caught in the middle of multiple agendas and notions of development aid proposed by different agencies and ministries, and moderate public support for development aid is not producing enough bottom-up political pressure to make changes to this situation. The operational level analysis illustrates that as long as the recipient government does not make its own contributions, the project outcome is less likely to be sustained in the long run. To overcome this problem, it is important for donors to carefully align with recipients’ national development plans and other donors’ aid strategies so that the prospect for more ownership can be enhanced even in case of an aid-dependent country. Also, even in the short-term projects where sustainable management of the given project may not be likely, if it can be a part of a larger plan or program, the project can have an effect similar to long-term projects. As co-producers, donors and recipients may establish coherent development plans and strategies by carefully placing short-term and long-term projects and programs so that aid can produce effective and sustainable outcomes. To achieve aid effectiveness in Korean development aid, some changes in the following aspects may be required. First, more concrete notions of ownership and sustainability need to be established at the constitutional level. Second, the centralization of decision-making in development aid should be considered seriously. Third, sharing information among aid agencies and ministries needs to be strictly required by laws and regulations. Fourth, strong public support for development aid plays an important role in making various necessary policy reforms more possible. For this, inclusion of NGOs in a formal policy process can be one way to achieve this. Fifth, making connections to other donor agencies and multilateral lending institutions in formulating aid policy will be particularly helpful for Korean development aid to achieve better aid effectiveness.;본 논문은 Ostrom et al.(2002)의 제도 분석을 이용하여 원조 효과성 연구를 수행한다. 특히 본 연구는 공여국의 상황 (context)이 원조 정책 형성과 실행 과정에서 원조 수여국의 주인 의식(ownership)과 원조 효과의 지속가능성(sustainability)에 유의한 영향을 미친다고 주장한다. 연구 방법으로는 문헌 연구와 사례 연구 방식을 채택하며, 분석틀로는 IAD 프레임워크를 사용한 다층 분석을 실행한다. 사례 연구 대상으로 선택된 국가는 스웨덴과 한국으로 전자의 경우 원조 선진국으로 분류되며 원조 효과성 의제에서 확고한 리더십을 발휘하고 있는 반면 후자의 경우 최근 OECD-DAC 회원국이 되면서 기존의 경제 협력에 기반한 원조 정책과 국제 원조 효과성 의제를 동시에 추구하며 원조 정책의 개혁을 모색하는 중이다. 양국의 원조 사업 사례로는 라오스의 교육 원조가 선택되었다. 연구 결과, 스웨덴과 한국의 원조 정책 과정에서 공히 집단 행동의 문제(collective-action problems)가 나타나고 있었다. 원조 정책 결정 과정을 살펴 본 집단 선택 층위(collective-choice level) 분석에서는 원조 당국 내외에서 주인-대리자 문제(principal-agent problems)로 인한 정보 공유의 실패가 두드러졌으며 이는 원조 기관 내에서 피드백과 학습에 대한 동기가 주어지지 않는 것이 주요 요인이었다. 대 라오스 교육 원조 사례를 통한 정책 실행 층위(operational level)분석에서는 공여국과 수원국 사이 주인-대리자 문제와 더불어 사마리아인의 딜레마(Samaritan’s Dilemma)도 나타났다. 특히 원조 의존도가 높은 수원국의 재정 및 정책 결정 상 한계는 주인 의식 추구에 많은 어려움을 주었다. 이러한 원조 제도의 태생적 한계는 주인 의식과 지속 가능성의 추구가 기존 원조 제도를 통해 극복하기 쉽지 않음을 보여준다. 그러나 스웨덴과 한국의 상이한 컨텍스트는 각기 다른 양상을 띄고 정책 과정과 실행에 영향을 미쳤다. 집단 선택 층위에서 스웨덴 원조 정책의 컨텍스트는 연대(solidarity)를 바탕으로 한 국제 개발 협력이 국제 관계에서 가지는 전략적 중요성, 원조에 대해 우호적인 국내 여론과 그에 힘입어 빈곤 타파와 원조 효과성 의제를 국가적 수준에서 채택한 법률과 제도(예: GDP 1%가 국제 개발 협력에 사용; PGD 제정) 로 구성된다. 스웨덴은 최근 원조 정보의 완전한 공개(Open Aid 체제)와 같은 정책 개혁을 이루어 상술한 정보 공유의 문제 해결에도 긍정적인 환경을 조성하였다. 정책 실행 층위에서는 ADB와 연계한 사범 교육 지원 프로젝트가 마감된 후 라오스 정부가 교육 정책 개혁을 단행하여 주인 의식과 지속 가능성에 긍정적인 행보를 보였다. 반면 한국의 경우 국제 개발 협력과 경제 협력이 모두 개발 정책에 있어 중요한 의제로 설정되어 있는 가운데, 분산된 원조 정책 결정과 실행 체계가 주인-대리인 문제를 심화시키고 있으며 상대적으로 미약한 국내 원조 여론으로 인해 원조 정책 개혁과 재원 확보에 있어 정치적 추동력을 받는 데 한계를 나타내고 있었다. 정책 실행 층위에서는 라오스의 소수 민족 학교에 대한 라오스 정부의 재정적 지원에 한계가 있는 가운데 KOICA의 지원에도 한계가 나타나 주인 의식과 지속 가능성에 어려움이 있는 것으로 나타났다. 본 연구를 통해 원조 효과성 의제의 실현을 위한 국제 협력을 도모하는 데 있어 참여자들은 수원국 뿐 아니라 공여국 내의 정책 환경에 대해서도 주의를 환기할 필요가 있음을 알 수 있었다. 향후 한국 원조 정책의 개선을 위한 방안으로는 주인의식과 지속가능성에 대한 세부적이고 구체적인 국가 정책의 원칙 수립, 분산된 원조 정책의 집중화 방안 마련, 원조 정보 공유와 공개의 법적 제도화, 시민 사회의 참여를 통한 개발 협력의 국내 기반 확보, 다른 원조 공여국 및 다자 원조 기구와의 연계, 그리고 수원국의 정책을 적극 반영하는 원조를 통해 제한된 원조 자원으로 효과를 극대화 하는 방안 등을 제시하였다.