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부랑인복지시설 자활사업의 활성화 방안에 관한 연구

부랑인복지시설 자활사업의 활성화 방안에 관한 연구
Issue Date
사회복지대학원 사회복지학과
이화여자대학교 사회복지대학원
The vagabond issue has taken a serious position in the modern society. Vagabond welfare programs have been practiced under the Health and Welfare regulation No.165, 2000, 'Vagabond Welfare Facility Implementation and Operation Rules' since the inception of the regulation. The Ministry of Health and Welfare issued the guideline regarding the vagabond welfare programs in 2004 as follows. The vagabond welfare programs aim to protect and help the self-supporting efforts of homeless and jobless people in the age group of 18 or above, which is summarized with four implementation policies: 1) Upon the admission of homeless people to the shelters, their difficulties are to be individually examined and they are to be transferred to the appropriate institutions such as an institution for the disabled people, a mental institution, a T.B. sanatorium, a senior welfare facility or to be isolated in the shelters to take care of their specific needs by disease or by difficulty. 2) The programs strive to achieve the balanced and continuous improvement of the nationwide facilities. The operation of facilities will be regularly evaluated for its openness and transparency to enhance public trust on the operation. 3) The programs will actively help and promote regionally characterized self-supporting, rehabilitation education and treatment in order to promote the homeless people's return to the society as social norms as earliest as, possible, rather than offering simple, protective shelters. 4) The programs are to maximize the use of regional human resources and supplies to reinforce the relationships with the residents in the region where the welfare facilities are located, which in return, allows easier access to the community in the region by the shelter residents. This paper aims to suggest the necessity to research on one of four implementation policies, particularly on 3) above. Hence, possible problems in the self-supporting, rehabilitation programs are identified and the enforcement policy is sought as a major content of the research. The paper seeks: 1)to grasp whether the admitted homeless people into the welfare facilities/shelters are adequate in terms of the concept of the homeless people, 2)to examine the appropriateness of the welfare facilities/shelters and their conditions to implement the self-supporting, rehabilitation programs, 3)to examine the arrangement of the professional personnels to handle the self-supporting, rehabilitation programs in the facilities/shelters, 4)to assess the supporting system for the preparedness of the programs to help for the program participants return to their normal lives independently. In the methodology of the research, replies from 38 homeless welfare facilities throughout the nation on the survey questionnaires were analyzed using the simple frequency and cross analysis methods, while focusing on the current status of the admittance in the facilities/shelters, the conditions of self-supporting and rehabilitation programs, the arrangement of professional human resources, and program supporting system. As a result, problems and issues enforcing the policies are drawn as below. The qualification of participants in the rehabilitation programs tends to be inappropriate. The qualification to be admitted to the programs is clearly stipulated as welfare recipients who are capable of working in the age group ranging from 18 or above to 64 under the Citizen's Basic Life Guaranty Law No. 9 and Article 5.However the recipients of the homeless welfare facilities/shelters are defined as "those without a place to stay regularly and means to earn income to manage their lives and who have been wandering and loitering for a considerable amount of period and who are in the age group of 18 or above ".Lacking the exclusion clause of people in the age group of 65 or above and the disabled people, the facilities/shelters admit the elderly people and the disabled people who are not capable of working or sustain in the self-supporting, rehabilitation programs. 2 Poor conditions of the welfare facilities/shelters as rehabilitation centers cause problems.While other rehabilitation centers in Korea have nationwide sponsors and public bud get appropriation to operate the centers and annexes, 92% of the homeless facilities/shelters of 38 survey participants replied that the rehabilitation centers either do not exist or are not suitable to function properly. Additionally, Other rehabilitation centers adopt 5 standardized projects to include patient-aid, house repair, cleaning, facilitation of recycling materials, food recycling, which provides the clear and systematic direction how to operate the centers. In comparison, the homeless facilities/shelters are not capable of motivating the admitted people with the sense of self-supporting due to the lack of rehabilitation projects and unclear operating direction of the programs. 3 Lack of professional human resources to handle the rehabilitation programs is also problem at ic. In other rehabilitation centers, professionals are assigned to the consultation, the individual management, the follow-up management, the motivation enhancement sector while either the central government or regional government cover the cost of human resources. However, in the homeless facilities/shelters, either non existence of the professional personnel or their multiple duties hinder the professional management of the rehabilitation program. As a result, it is impossible to perform not only the individual consultation but also the follow-up management after the program participants left the facilities/shelters for the normal life style. 4 Supporting system sector after return to the normal life is another problem. Other rehabilitation programs in Korea have a budget appropriation of 193.3 billion won for 2004 to maintain professional personnel to enhance conditions of the programs and centers, and to educate the program managers. The budget also supports the living and business funds for the program participants to return to the normal life, various training programs and promotion such as job adaptation training, rehabilitation job training, rehabilitation hiring promotion under the General Regulation of Rehabilitation Sponsor, No. 6, Article 33. They are conducted to in still self-supporting consciousness of the participants and induce active participations. In comparison, the homeless facilities/shelters receive only financial support of 290 million won to operate the rehabilitation programs. Consequently, it is almost impossible for the program participants, who want to return to the normal life, to restart their lives without a support of living cost and business funding and the shelters' follow-up management. The paper suggests the rehabilitation enforcement policies which are drawn from problems mentioned above. 1. The specifications of the people to be admitted to the homeless welfare facilities/shelters need to be clearly specified in the regulation. To resolve various problems due to the co-habitations of the elders, the disabled people, the homeless people, a legal system should be installed to transfer them to the appropriate facilities so that people who are suffering from the chronic symptoms such as paralysis, dementia paralytica, and serious disabilities are to be properly treated.Hence the homeless facilities/shelters only admit those who are qualified by the regulation and need to be operated for their own purpose.The clarified and legalized specifications to be admitted to the facilities/shelters will provide a better working capability and motivate the participants in the rehabilitation program. 2. Workshops should be built within the homeless facilities/shelters. Currently, the working conditions and environment to carry out job training are poor. Auditorium, offices, and even bedrooms are used in case of simple type of work when they are not occupied for their original purposes. Workshops and classrooms in the facilities/shelters will take the effective and systematic role for the participants to return to the normal life earlier than expected.Also, the programs need to provide clear objectives and the direction while incorporating the characteristics of the homeless people and to help induce active participation. The programs should be composed of variety of projects while they are rich in content.Continuous repetitions of simple work in the facilities/shelters mean that the preparation to restart the normal life is prolonged, furthermore reduce the self-supporting opportunity of the participants. Although simple work may help to save the initial fund to self-support to a certain extent, it is far from obtaining the skills which are in demand in the society in order to self-sustain the normal life.Baking bread or cookies would be one of the skills that could be obtained in the facilities/shelters and job training and would be useful in sustaining the normal life. Vocational schools are facilitated to offer the rehabilitation programs outside the facilities/shelters. The use of vocational schools is to be recommended as a use of alternative resources to the inferior working conditions and environment within the facilities/shelters including the lack of professional aids. 3. The standard for the professional personnel should be raised by assigning professionally qualified people to be in charge of the rehabilitation programs. The functions such as the consultation, the individual management, the placement, the follow-up management have to be handled systematically and by the professionally prepared people. 4. Finally, it is difficult to consider that the homeless facilities/shelters' rehabilitation programs are designed to include the role of helping returning program participants to the normal life due to the lack of the follow-up support system. Unless job training takes the utmost priority, the estimated numbers of people who are expected to return to the normal life are very little and it is very rare to see those who are successfully self-sustaining and living their normal lives. Critical reasons are identified and explain why they cannot support themselves successfully. The only source to prepare the necessity fund when they return to the normal life-living is what they earn and there is no other support such as government's budgetary support. The social community and infrastructure are not equipped to embrace them and offer a special care until they can self-sustain. As a result, those who returned to live independently end up being failure again. Furthermore the follow-up operation cannot be properly managed without assigning appropriate personnel to be in charge of the job. The successful self-sustaining can be achieved when the regional community, welfare facilities/shelters, and the related institutions cooperate and build a system to help the second time novice of the adult society to establish the social organic relationships in the community. However, the current system releases the homeless people to stand on their own feet without any support. A system should be provided to be utilized by both the shelter residents and other related personnel of the rehabilitation programs in order to enforce the programs adequately. Since the problems are drawn solely from the site survey, the analysis may be affected subjectively. However, the paper purports to make suggestions of policies expecting the improvement of the current system for a proper implementation of the vagabond welfare facilities/shelters. Finally, the paper is intended to contribute to the earlier self-supporting of the homeless people maintaining a better life enjoying the respect of human dignity. ;부랑인의 문제는 우리 사회가 산업사회로 변모하기 시작하면서 현대사회에 이르기까지 심각한 사회문제의 한 형태로 자리매김하고 있다. 현재 부랑인복지사업은 2000년 제정된 보건복지부령 제165호인 '부랑인복지시설설치·운영규칙'에 근거하여 실시되고 있으며, 보건복지부의 2004년도 부랑인복지사업안내에서는 기본방향을 다음과 같이 정하고 있다. 먼저 부랑인복지사업은 일정한 주거나 생업수단 없이 거리에서 배회하거나 생활하는 18세 이상의 부랑인의 보호 및 자활지원을 목적으로 하고 있으며 그 추진방향을 요약하면, 첫째, 부랑인은 입소자의 특성에 따라 장애인시설, 정신질환시설, 결핵관리시설, 노인복지시설 등 전문시설에 전원하거나 시설 내에서 분리 보호함으로써 장애별, 질환별 전문적 서비스가 제공되도록 하고, 둘째, 전국시설의 균형적이고 지속적인 발전을 도모하고 시설운영에 대한 정기적인 평가를 실시하여 공개적이고 투명한 시설운영으로 공신력을 높이며, 셋째, 시설별로 지역특성에 적합한 자립지원 및 자활교육과 재활치료를 적극 추진하여 단순 수용보호를 벗어나 정상적인 사회인으로 조기에 복귀시키도록 하고, 넷째, 지역주민과의 유대를 강화하여 입소자들이 보다 용이하게 지역사회에 접근할 수 있도록 지역사회의 인적·물적자원을 최대한 활용하여야 한다는 것이다. 본 연구자는 이러한 부랑인복지사업의 방향 중 시설별로 지역특성에 적합한 자립지원 및 자활교육과 재활치료를 적극 추진하여 단순 수용보호를 벗어나 정상적인 사회인으로 조기에 복귀시키도록 한다는 내용에 대하여 연구의 필요성을 제기하고자 한다. 또한 부랑인복지시설 자활사업의 문제점을 도출하고 활성화 방안을 모색하기 위한 주요 연구 내용은 다음과 같다. 첫째, 부랑인복지시설의 입소자는 부랑인의 개념에 적합한지를 파악하고자 하였다. 둘째, 부랑인복지시설의 자활사업 환경은 자활사업을 실시하는데 있어서 적절한지를 검토해 보고자 하였다. 셋째, 부랑인복지시설에서 자활사업을 진행할 수 있는 전문인력이 배치되어 있는지를 파악해 보고자 하였다. 넷째, 부랑인복지시설 자활사업에 대한 지원체계는 자활사업을 통한 사회복귀를 할 수 있도록 되어 있는지를 확인해 보고자 하였다. 연구방법은 전국부랑인복지시설 38개소를 대상으로 설문조사를 실시하였으며, 38개시설을 대상으로 100% 설문지하 회수되어 분석자료로 활용되었다. 분석방법은 단순빈도와 교차분석을 사용하여 부랑인복지시설의 입소현황, 자활사업환경, 자활사업 전문인력, 자활사업 지원체계를 중심으로 분석하였다. 분석틀은 우리나라 자활사업을 중심으로 참여현황과 자활사업환경, 전문인력, 지원체계를 정리하였으며, 부랑인복지시설 자활사업에서 나타나고 있는 문제점과 활성화 방안에 대한 제언은 다음과 같다. 첫째, 자활사업 참여자의 부적절성이다. 우리나라 자활사업의 경우 국민기초생활보장법 제9조 제5항에 18세 이상 64세 이하의 수급자로 근로능력이 있는 자로 정확하게 명시되어 있지만 부랑인복지시설의 경우 "일정한 주거와 생업수단 없이 상당한 기간 거리에서 배회하거나 생활하는 18세 이상의 자"로 65세 이상 노인과 장애를 가진자를 제외하는 규정이 없어 고령노인과, 근로를 전혀 할 수 없는 장애인들의 입소로 사실상 자활사업에 대한 참여가 어렵다는 것이다. 둘째, 열악한 자활사업장의 환경이 문제이다. 우리나라 자활사업장의 경우 전국 자활후견기관과 부설 자활사업장을 마련하고 있으며, 자활사업 환경에 대한 국가적 예산지원이 이루어지고 있으나, 부랑인복지시설의 경우 92%의 응답자가 자활사업장이 없거나 있어도 적절하지 못하다는 의견을 나타내고 있다. 또한 자활사업의 경우 간병사업, 집수리, 청소, 폐자원활용, 음식물재활용사업의 5대 표준사업을 지정하여 추진방향을 명확하게 제도화하고 있는 반면 부랑인복지시설의 경우 규정화된 자활사업방향이 설정되지 않아 자활의욕을 고취할 수 있는 프로그램의 부재가 문제가 되고 있다. 셋째, 자활사업을 전담하는 전문인력의 부재이다. 우리나라 자활사업의 경우 참여자들의 상담, 개별관리, 사후관리, 참여의욕 고취등을 전담하는 전문인력을 배치하여 국고 및 지방비로 인건비를지원하고 있는 반면, 부랑인복지시설에서는 자활사업 전담인력의 부재와, 자활사업을 담당하고 있더라도 다른 업무와의 중복으로 자활사업에 대한 전문성을 찾기가 어려우며, 이로 인한 참여자의 개별상담은 물론 사회복귀를 하더라도 사후관리를 제대로 할 수 없는 문제점이 있다. 넷째, 사회복귀를 위한 지원체계의 문제이다. 우리나라 자활사업은 2004년간 1,933억원의 예산을 지원하혀 전문인력, 자활사업장 환경개선, 참여자 교육등을 실시하고 있으며, 자활후견기관총칙 제6장 제33조에 의거하여 참여자의 사회복귀를 위한 생업자금융자를 지원하고 있고, 참여자들의 자활의식고취와 적극적 참여를 돕기위한 교육과 상담을 위해 직업적응훈련, 자활직업훈련, 자활취업촉진을 실시하고 있으나, 부랑인복지시설의 경우 자활프로그램운영비를 지원하고 있으나 년간 2억 9천만원 정도로 매우 미비한 실정이다. 또한 참여자가 사회복귀를 하고 싶어도 생업자금의 부재와 사후관리 등이 이루어지지 않고 있기 때문에 사실상 부랑인복지시설 자활참여자들의 사회복귀는 어려운 실정이다. 이상의 문제점을 토대로 부랑인복지시설 자활사업의 활성화를 방안을 위한 제안은 첫째, 부랑인복지시설 입소자에 대한 명확한 규정이 제도화되어 져야 할 것이다. 현재 부랑인복지시설에서는 노인, 장애인, 부랑인이 함께 생활하며 여러 가지 파생되는 문제 즉, 고령노인의 치매 및 중풍, 중증장애인의 케어 문제등을 해결하기 위해 입소자에게 적합한 시설로 전원조치가 가능하도록 법적조치를 마련하고 부랑인복지시설에서는 부랑인의 정의에 맞는 입소자를 대상으로 시설운영을 하도록 해야 한다. 부랑인복지시설 입소자에 대한 규정이 변화하면 자활사업 참여에 대한 입소자들의 근로능력이 보다 높아질 것이다. 둘째, 원내에서 실시할 수 있는 작업장 환경을 조성해야 한다. 현재 직업교육을 실시할만한 작업장 환경이 제대로 갖추어지지 않고 있다. 단순작업을 할 수 있는 공간도 강당이나 프로그램실 등 자주 사용하지 않는 공간을 사용하고 있고 심지어는 침실에서 행해지기도 한다. 원내자활사업을 실시할 작업장, 교육장은 사회복귀를 하는데 체계적이고 효과적인 역할을 담당할 것이다. 또한 부랑인들의 특성에 맞는 자활사업 방향을 명시하여 보다 적극적인 참여를 돕도록 해야 하며, 자활사업 사업 내용의 내실을 갖추어 다양화해야 한다. 단순작업 일변도의 원내자활사업이 지속된다는 것은 자립을 하기 위한 준비 기간이 길어진다는 것을 의미하며 나아가서 참여자에게 자립하여 생활할 수 기회를 줄어들게 하는 것이다. 이러한 단순 작업은 자립을 하기 위해 필요한 자립준비금 적립에는 어느 정도 도움이 되겠지만 궁극적으로 사회복귀를 위하여 자립을 하기에는 일반 사회에서 유용한 기술습득과는 거리가 멀다. 원내자활사업이라 하더라도 제과제빵과 같은 사회에 복귀하여 사용할 수 있는 기술을 교육하는 것이 필요하다 하겠다. 원외자활사업은 주로 산업체에 취업의 형태로 실시되고 있는데 주목할만한 것은 직업전문학교를 이용하고 있다는 사실이다. 원내의 작업장 환경 및 인력이 적절하지 못하므로 외부의 자원, 즉 직업전문학교를 이용하고 있다는 것은 장려할 만한 사항이다. 셋째, 부랑인복지시설에서 자활사업을 전담하는 전문전담인력 배치를 지원하여 상담, 개별관리, 취업알선, 사후관리 등이 체계적으로 이루어질 수 있도록 인력기준을 개선해야 한다. 넷째, 지원체계도의 미비로 인한 문제점이다. 현재 부랑인복지시설에서 실시하고 있는 자활사업은 사회복귀를 위한 것이라고 보기에 어렵다. 직업교육이 우선되지 않으므로 인하여 사회복귀가 가능하다고 예상되는 인원도 적고 자립을 시도해서 성공한 사람도 매우 드물다. 자립을 시도하여 성공하지 못한 주된 이유는 자립준비금의 예산지원이 전무하여 입소자 개인의 수익금에만 의존하고 있다는 것과 사회에 나아갔을 때 사회적 지지체계의 부족으로 인하여 오래 버틸 수 없어 실패사례가 되며, 담당인력의 부족으로 주먹구구식의 운영이 될 수밖에 없다는 것이다. 아울러 지역사회 또는 관련기관과의 협조체계를 구축하여, 진정한 사회인으로 나아가는 것은 우리가 살고 있는 사회와의 유기체적인 관계를 잘 형성해야 가능하다. 지금의 제도는 부랑인 단독으로 사회에 나가라고 하는 것과 같다. 부랑인복지시설에 입소하여 생활하고 있는 사람이나 그에 종사하는 사람들이 관련 기관을 이용할 수 있는 제도적 장치를 마련하여야 한다. 실태조사만으로 문제점을 도출해 내는 데에는 연구자의 주관적인 견해가 편견으로 작용할 수 있다는 한계가 있음을 인정한다. 그러나 본 연구를 통해 정책적 건의로 제도의 개선과 함께 앞으로 침체되어 있는 부랑인복지시설 자활사업의 활성화를 통해 부랑인들의 조속한 사회복귀와 인간의 존엄성이 존중되는 삶의 질 향상을 기대해 본다.
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