예산을 중심으로 본 지방자치단체 여성정책에 관한 연구

Abstract

After enacting a law establishing a framework for Women's Development in 1995, the idea of gender equality formally entered women's policy in Korea. Subsequently, women's policy accepted the concept of Gender Mainstreaming and has been recognized as broad national policy, with gender equality being an essential characteristic. But in reality, women's policy at the local government level is different from both what is suggested by the theory and associated rhetoric. It represents traditional protective attitudes under the guise of gender equality, with a large gap between the claimed objective and reality. In practice, the funds that are allocated for women's policy are not distributed to individuals or agencies in a way that promotes gender equality. This is problematic in the light of the definition of women's policy. In this research, I argue that these problems are related to the budgetary process, so the analysis centers on the budget. I focus on three research questions. First, I examine how women's policy is represented in the budget, whereas previous research has viewed women's policy in terms of a list of laws. Second, I analyze the problems in the budgetary process related to determination of the women's policy budget. Finally, I evaluate the performed women's policy with budget related to the gender need and find the implications of my evaluation for the budgetary process. What follows is a summary of my findings. First, child protection programs are included in the women's policy category of the medium-term plan and as women's policy budget items. The budget of the department in charge is representative of the budget for implementing women's policy in the S city. The women's policy budgets for other departments are small. Women's policy programs in the S city confuse gender equality with the image of women as being the weak members of society. There is complete uncertainty with respect to the objective of these programs. Second, the constitutions just described are related to institutional factors and a lack of consciousness in the women's policy budgetary process. In the institutional dimension, because the budget system consists of a neutral procedure, and budgeting is based on the division of sectors, the problem of lack of recognition surrounding women's policy are passed on to political discourse and women's policy is limited by the division of sectors. In an environment where gender needs are not considered to be a political priority and few women participate, women's policy gets little attention in the budgetary process. Third, women's policy programs are in many cases underdeveloped, or even if they are funded, the amounts are not seen because they are not fully revealed. Furthermore, the budget for women's policy are incorrectly identified as part of the welfare budget, the budget for women only, or the budget for minorities. The support for care in S city was limited to child care. Care for the old, disabled and sick was limited to the lower income classes only, as residual welfare, and thus not recognized as women's policy programs. Fourth, this budgetary process requires compromise among many conflicting interests, which causes a gap between the objectives and reality. So the objective of protecting human rights is to protect the victims, and the objective of socialization of caring is limited to child care programs, and the improvement in gender imbalance has seen very little success. In particular, the budget for women's policy contradicts support of traditional gender roles. These results indicate the necessity of a special institutional initiative for practical implementation of a women's policy that coincides with the definition of women's policy. Because of the broad nature of women's policy, its budget cannot be accurately estimated under the present budget system. Moreover, limitations caused by lack of consciousness surrounding the women's policy budget cannot be overcome simply by making actors in the budgetary process more gender-sensitive. The current circulating position in the public sector, and the feminist focal point, called a femocrat, are unable to overcome the limitations of the current system, which makes necessary a special initiative. For this reason another institutional device is needed, something like a gender sensitive budget. ;한국 사회에서 여성정책이 평등의 이념을 법적인 근거로 갖게 된 것은 1995년 「여성발전기본법」의 제정을 통해서이며 이후로 여성정책은 성 주류화의 개념을 받아 들여 광범위한 국가정책으로 기획되고 또한 양성평등을 그 본질적인 성격으로 하는 정책으로 인식되어 왔다. 그러나 이러한 이론적 논의나 화려한 여성정책의 수사학과는 달리 지방자치단체에서 이루어지고 있는 현실의 여성정책은 그 범주와 성격에 있어서 여성을 대상으로 한 전통적인 보호주의적 태도의 연장선상에서 양성평등의 외피를 형식적으로 걸친 듯한 모호성을 보이면서 정책의 목표와 현실 사이에서 일정한 괴리를 보여 주고 있다. 예산을 통해서 수혜자에게 전달되고 있는 실제 여성정책의 내용은 이처럼 정책의 목표나 목록 상으로 보여 지는 여성정책과는 다른 의미와 내용으로 구성되고 있으며, 이것은 여성정책의 정의에 비추어 볼 때 문제적이라고 할 수 있다. 본 연구는 이러한 문제가 예산과정과 연관된다고 보고 이와 같은 문제점을 예산을 중심으로 분석하고자 하였다. 본 연구는 크게 3가지 연구문제에 기초하여 이 문제를 다루었는데, 첫 번째는 법적인 근거 하에서 정책의 목록으로 만들어진 여성정책이 예산을 통해서는 실제로 어떻게 나타나고 있는지 살펴보았다. 두 번째로는 여성정책의 세부 사업화단계이자 시민에게 전달되는 실제 여성정책의 양과 질을 결정하는 예산 과정이 여성정책 예산과 관련하여 어떠한 제도적, 인식적 문제를 보여주고 있는지 분석하였다. 셋째로는 이러한 예산으로 집행된 정책의 결과가 여성의 성별 요구를 어느 정도로 충족시키고 있는지 그리고 정책의 결과에서 나타난 문제들이 예산과정에 주는 함의는 무엇인지를 분석하고자 하였다. 연구의 결과는 다음과 같다. 첫째, S시 여성정책 범주에는 중기계획에서나 2002년도 예산항목에서나 모두 아동 보호 사업들이 포함되어 있었으며, 여성정책 예산도 여성정책 담당부서의 예산이 대부분을 차지한 가운데 타부서에서의 여성정책 예산은 미미하게 나타나고 있었다. 예산 사업의 성격 또한 양성평등의 지향이 명백히 나타나는 사업에서부터 성 역할을 지지하거나 사회적 약자로서의 여성들의 모습을 재생산하는 듯한 사업 성격을 보여주는 등 전체적으로 예산 사업이 정책 목록의 일부로만 나타나고 그 성격에 있어서도 모호성을 보여 주고 있다. 둘째, 이와 같은 방식의 여성정책 구성은 예산 과정과 밀접한 관계가 있으며, 예산 제도와 인식의 문제와 관련되는 것으로 나타났다. 제도적 측면에서 보면 예산제도는 '중립적' 절차와 부서별 구분을 기본으로 하여 구성되어 있기 때문에 여성정책 예산은 담당부서에 국한에서 접근될 수밖에 없는 한계를 보여 주고 여성정책을 둘러 싼 인식의 문제는 예산 과정 안에서 담론간의 정치로 넘겨지고 있었다. 또한 성별 요구의 정치화 수준이 낮고, 심의 단계에서 이러한 성별 요구를 전달할 수 있는 여성 정치인이 소수인 가운데 예산 과정 안에서 여성정책 예산에 대한 의미 부여는 약하게 나타나고 있었다. 셋째, 예산과정 안에서 여성정책 사업들은 그 범주의 광범위성과는 달리 몰성적 태도로 인해 개발되지 않고 있거나 정책으로 수행되고 있다고 하더라도 여성정책 예산으로서 집계되지 못하고 있는 문제를 보여주고 있었으며, 여성정책 예산을 '복지예산', '여성예산', 그리고 '소수자 예산'으로 보려는 여성정책 예산에 대한 인식과 인정을 둘러 싼 갈등이 내재하고 있었다. 넷째, 예산 과정을 통과한 예산은 여성정책 예산에 대한 인식 상의 갈등이 봉합된 타협물로 볼 수 있으며, 결과적으로 타협물로서 수혜자에게 전달되는 여성정책은 목표와는 일정한 괴리를 보여주게 된다는 점이다. 예산 사업 집행의 결과, 인권침해 방지 목표는 피해자 중심의 보호주의적 태도에 머물고 있었으며, 보살핌의 사회화는 보육사업에 제한되고 있었고, 성별 불균형의 개선은 성별 요구와의 괴리가 큰 것으로 나타났다. 또한 여성정책 예산이 성역할을 지지하고 후원하는 모순을 부분적으로 보여 주기도 하였다. 범주의 면에서는 여성정책 예산이 여성정책의 목록들에 훨씬 못 미치는 담당부서의 예산으로만 나타나고 있었고, 특히 S시의 여성정책에서 보살핌 노동의 사회화는 오직 보육에 한해서만 적극적으로 고려되고 있었으며 노인이나, 장애자 그리고 중환자 등에 대한 보살핌 노동은 사회화 차원에서 인식되지 못하고 있었다. 이러한 분석 결과는 여성정책의 목록이 담당부서를 넘어서서 전 부서에서 예산 사업으로 충분히 개발, 집계되고, 전략적 성별 요구가 적극적으로 반영되는 여성정책으로 펼쳐지기 위해서는 제도적 차원에서 예산을 중심으로 한 특별한 조치가 필요함을 함축하게 된다. 이러한 조치의 필요성은 일차적으로 여성정책의 특성에서 기인하는 것인데, 여성정책이 그 대상영역의 광범위함으로 인해 현재와 같은 부서별 기준에 의한 예산안의 편성과 심의는 여성정책 예산을 전체적으로 조망하고 평가할 수 없는 한계를 안고 있다는 점이다. 또한 인식의 측면에서 나타나는 여성정책 예산에 대한 인식의 한계 역시 예산과정에서의 행위자들의 성 인지력을 보강함으로서 얻을 수 있는 효과는 제한적일 수 있다는 점이다. 순환보직의 현실과 그 동안 femocrat로 불리워졌던 feminist focal point의 역할 역시 특정한 부서와 역할의 한계를 넘어설 수 없다는 점 등을 고려할 때에도 여성정책 예산이 총괄되어서 평가될 수 있는 다른 차원의 제도적 장치가 요구된다.