공공부조수급자의 복지의존 특성 및 영향 요인에 관한 실증 연구

Abstract

Welfare dependency means diversified characteristics of recipients who want to hold public assistance entitlements continuously in order to receipt public benefits to living resources for themselves or their families. Welfare reform trend of recent public assistance area in England, Australia including the United State of America has emphasized a reduction of welfare dependency and reliance through labor activity participation. The goal of public assistance system in Korea has been headed towards a basic livelihood security and a support of reliance and self-support for the poor by putting Livelihood Security Program into operation on and after 1962, introduction of Self Reliance Program in 1982 and National Basic Livelihood Security Program in 2000. However now three years have passed since the National Basic Livelihood Security Program was introduced, it raises a concern about entrapping recipients in a long term poverty trap for there is a comprehensive allowance payment, supplementary allowance and a lack of work incentives in this policy, in a systematic point of view. But compared with the recognition of these problems, the empirical study about the actual conditions of welfare use of public assistance recipients is not quite satisfactory. At this point this study, which finds out that welfare dependency has multiple characteristics related to the use of welfare assistance appeared in aspect of welfare experiences, welfare benefits, psychological, attitude and value, explores how public assistance recipients in Korea show characteristics in every aspect of welfare dependency by empirical investigation and tries to examine closely the important factors which have an influence upon characteristics in every aspect. In order to perform this research purpose, analysis unit was classified into total recipients (N=502) and enabling work recipients (N=103) from the subject of an investigation, characteristics in every aspect were analyzed by operationalization of welfare dependency into welfare spell, ratio of cash benefits, self-esteem, and attitude towards work, and it was then attempted to analyze how these four welfare dependency variables have correlation and how welfare spell has an influence upon self-esteem of recipients and their attitude towards work. Research methodology of this study was carried out by face-to-face interviews with household headed by persons over the age of 18 from 502 households in 10 Dongs of 5 Gu-Counties in Seoul through the proportionate stratified sampling, which was reflected by receipt type and family type of overall public assistance recipient households in our country. The important study results are as follows. 1. The analytical results of general characteristics of public assistance recipients show that structural characteristics operated under a single system in Korea has been reflected, since the age at first entry of public assistance is mean 48 years old, an old age bracket and many of them are old people households. Besides intentional employment avoidance cases for holding an entitlement, which has been concerned on the policy field, are only 9 cases. But the poverty carries on through intergenerational transfer. It can be found that the interest of policy in this portion is required since a portion of them transfers the public assistance benefit. 2. The characteristics in every aspect of welfare dependency are, first, as welfare experience, the mean welfare spell of public assistance recipients is 8.4 years and as a reentry, 10.2% have experiences of exit-reentry more than one time. The mean welfare spell of enabling work recipients is 6.7 years, which is lower than the mean welfare spell of all public assistance recipients. Only 9.7% have reentry experiences that alike to total recipients. Such as welfare experiences, the welfare dependency characteristic of public assistance recipients in Korea is state dependency, which has little experience of reentry. Second, as welfare benefits, the ratio of cash benefits of public assistance recipients is mean 71%, and 50.8% of households depend on cash benefits 100 percent. The most important benefits of public assistance receiving households are cash benefits and health benefits. On exit from public assistance, 54.8% feel uneasy about benefit loss but only 13.3% answer they would be pleasant since they can manage a self-support life. Compared with 10.4% who want to exit from public assistance, 89.6% do not want to exit because of living cost difficulties. The ratio of cash benefits of enabling work recipients is 48%, which is very low compared with all recipients. Enabling work recipients also have a high risk, awareness about benefit loss on exit from public assistance and the number of recipients who do not want to exit from public assistance is more than the number of recipients who want to exit from it. On putting these results together, as welfare benefits, the characteristics of public assistance recipients show high ratio of cash benefits in all recipients but low in enabling work recipients. As public assistance benefits, a high-risk awareness about benefit loss is shown on the whole. Third, self-esteem of public assistance recipients at subjective sides of welfare dependency is mean 25.3 points (40 points in total) and self-esteem of enabling work recipients is 27.2 points, which show higher than the average of all recipients. And attitude towards work of public assistance recipients in our country is mean 43.98 points (55 points in total), which show very high positive attitude towards work and enabling work recipients also shows mean 44, which is equivalent to the mean of all recipients. 3. Main factors which have effect on every aspect of welfare dependency are, first, for all recipients, welfare spell has effect on long term welfare spell in case of short education years, old people household, married, widowed, subjective bad health condition, no children below 18 years old, longer total employment period, currently unemployed, and lower age at first entry for a benefit. For enabling work recipients, it has effect on long term welfare spell in the case of married, widowed, divorced, separated, no children below 18 years old, longer total employment period, and lower age at first entry for a benefit. Second, as a ratio of cash benefits for all recipients, disability, old people household, and number of families have effect on increasing a ratio of cash benefits. But current employment, and high household income have effect on decreasing a ratio of cash benefits. For enabling work recipients, disability, and number of family members have effect on increasing a ratio of cash benefits, and current employment and high household income have effect on decreasing a ratio of cash benefits. Third, as self-esteem of all public assistance recipients, education years and participation of self-reliance program have a positive effect on self-esteem, and disability has a negative effect on self-esteem. For enabling work recipients, education years and total employment period have positive effect on self-esteem. But welfare spell of public assistance, which has become the center of this studies interest, has no effect on self-esteem from the result analysis on all recipients and enabling work recipients. Forth, as an attitude towards work of all public assistance recipients, age, education years, number of children below 18 years old and monthly average household income have positive effect on attitude towards work. Current employment has more negative effect on attitude towards work than unemployment. For enabling work recipients, age has a positive effect on attitude towards work. And self-esteem of recipients, which has became the center of this studies interest, has major effect on self-esteem attitude toward work, but welfare spell of public assistance has no effect on attitude toward work. Such an analytical result, which shows welfare spell of public assistance has no effect on self-esteem of recipients and attitude toward work, can be a not proved result since problem of welfare dependency, which indicates public assistance receipt hinders self-esteem of recipients and attitude toward work, does not appear to public assistance recipients in Korea. Based on such an analytical result, it is found that current welfare dependency of public assistance recipients in Korea does not reach the level of concern. But the recipients, who are judged to exit from public assistance easily, feel uneasy about benefit loss of public assistance after exit and do not want to exit from public assistance. It is still required to have an effective policy alternative to guide and support their reliance. In the concrete, first, the reconsideration of the obligation to support one's parents is required. Second, it should be reformed to a need based benefit structure, which is a time limited support possible on specific benefit after exit from the public assistance system. And not only effective reliance is incentive but also phased reliance settlement is supported. Third, the programs for supporting education and vocational training, and expanding the employment opportunity to children of public assistant receiving households should be reinforced in order to avoid intergenerational transference of welfare receipt on public assistance benefit. Fourth, it is required to expand and reform a reliance business including persons who want to work from weak workers, to provide employment opportunities positively for enabling workers, and intervene in the labor environment for increasing the sense of self-esteem and maintaining high attitude toward work of public assistance recipients. As we have seen, this study is significantly meaningful since it is the first research based on welfare dependency which shows whether welfare dependency, which becomes a center of discussion about a public assistance system reform in western countries, appears to public assistance recipients in Korea and problems as appointed out systematic weakness after execution of National Basic Livelihood Security Program and welfare dependency cases, which are mentioned on the policy field, are appeared empirically. As a result of study, it is found that the current welfare dependency problem on public assistance recipients in Korea does not appear to the level of concern. But it indicates a certain level of limit as ever for current public assistance system to guide and support the effective reliance. Such results of this study can contributes to the application as policy resources for better practical system improvement, which public assistance system in Korea protects livelihood of the poor and achieves a goal effectively for supporting reliance.;복지의존은 자신 또는 가족의 생활에 필요한 자원을 공적급여로 충당하기 위해 공공부조 수급자격을 지속적으로 유지하고자 하는 수급자의 다양한 특성을 의미한다. 미국을 비롯한 영국, 호주의 최근 공공부조 분야에서의 개혁 동향은 이러한 복지의존의 감소와 근로활동 참여를 통한 자립이 강조되고 있다. 우리나라 공공부조제도의 목표는 1962년 생활보호제도 시행 이후 1982년 자활사업의 도입 및 2000년 국민기초생활보장제도에 이르기까지 빈곤층의 기초적 생활보장과 자립 자활에 대한 지원을 지향하여 왔다. 그러나 국민기초생활보장제도가 실시된 지 3년이 지난 이후, 제도적 차원에서는 본 제도가 취하고 있는 포괄적 급여제공, 보충급여, 근로유인책의 부재 등으로 인해 수급자들을 장기 빈곤의 함정에 빠지게 할 우려가 있음이 제기되고 있고, 정책 현장에서도 수급자들의 다양한 복지의존적 사례가 지적되고 있다. 그러나 이러한 문제 인식에 비해 공공부조수급자들의 공공부조 이용 실태에 대한 실증연구는 매우 미흡한 실정이다. 이에 본 연구는 광범위한 선행연구 고찰을 토대로 복지의존이 수급경력이나 복지급여, 심리적, 태도 및 가치 측면에서 나타날 수 있는 공공부조 이용과 관련된 다차원적 특성임을 발견하고, 우리나라 공공부조수급자들이 복지의존의 제 측면에서 어떠한 특성을 보이는지 실증조사를 통해 탐색해 보는 한편, 각 측면에 나타난 특성에 영향을 미치는 요인들을 규명하고자 하였다. 이와 같은 연구목적 수행을 위해 복지의존을 수급기간, 현금급여 의존율, 자아존중감, 일에 대한 태도로 조작화 하여 각각의 측면에서 나타나는 특성을 분석하는 한편, 이러한 복지의존 네 변수가 어떠한 상관관계를 갖고 있으며, 특히 수급기간은 수급자의 자아존중감과 일에 대한 태도에 어떠한 영향을 미치는지를 분석하고자 하였다. 본 연구의 조사방법은 우리나라 전체 공공부조수급 가구의 수급유형 및 가구유형을 반영한 비례할당 표집방법을 통해 서울시내 5개 자치구 10개동에 거주하는 502가구 만18세 이상의 가구주 또는 주요 가구원을 대상으로 면접설문조사를 실시하였다. 주요 연구결과는 다음과 같다. 1. 우리나라 공공부조수급자의 일반적인 특성 분석 결과에서는 공공부조수급 최초 진입연령이 평균 48세로 고연령층이며, 노인가구가 상당수를 차지하고 있어, 우리나라의 공공부조제도가 단일제도 하에 운영되는 구조적 특성이 그대로 반영되고 있었다. 한편, 정책현장에서 우려하고 있는 수급자격을 유지하기 위한 의도적 취업회피 등의 사례는 겨우 9사례에 지나지 않았던 반면, 빈곤이 세대간에 걸쳐 지속되고 있으며, 이 가운데 일부는 공공부조수급도 전이되고 있어 이 부분에 대한 정책적 관심이 필요함을 발견할 수 있었다. 2. 복지의존 제 측면의 분석에서는 분석대상을 조사대상자 전체와(N=502) 조사대상자 중 근로가능 수급자(N=103)를 선별하여 분석하였다. 첫째, 수급경력 측면에서 우리나라 공공부조수급자의 평균 수급기간은 8.4년이었으며, 재진입 횟수에 있어 한번 이상 탈출-재진입을 경험한 가구는 10.2%였다. 한편, 근로가능 수급자의 경우 평균 수급기간은 6.7년으로 수급자 전체평균에 비해 낮았으며, 재진입 경력은 전체 수급자와 마찬가지로 9.7%에 불과했다. 이러한 수급경력 측면에서 우리나라 공공부조수급자의 복지의존 특성은 재진입 경험이 거의 없는 장기 의존(state dependency) 이라 할 수 있다. 둘째, 복지급여 측면에서, 우리나라 공공부조수급자의 현금급여 의존율은 평균 71%였고, 현금급여에 100% 의존하고 있는 가구도 50.8%에 달했다. 공공부조수급가구에서 가장 중요한 급여는 생계급여와 의료급여였으며, 공공부조에서 탈출시 급여상실에 대한 불안을 느끼는 경우가 54.8%에 이르는 반면, 자립적 생활을 할 수 있어 기쁠 것이라는 응답은 13.3%에 불과했다. 또 공공부조 탈출을 희망하는 경우는 10.4%인데 비해, 89.6%는 생계의 어려움 등으로 탈출하고 싶어하지 않았다. 한편, 근로가능수급자의 현금급여 의존율은 48%로 수급자 전체에 비해 매우 낮았으나, 근로가능 수급자도 공공부조 탈출시 급여상실에 대한 높은 위험의식을 갖고 있었고, 공공부조 탈출을 희망하지 않는 수급자가 더 많았다. 이러한 결과는 복지급여 측면에서 우리나라 공공부조수급자의 복지의존 특성이 수급자 전체에서만 높은 현금급여 의존을 보이는 반면, 근로가능 수급자에서는 낮은 의존을 보였고, 공공부조 급여에 대해서는 전체적으로 급여상실에 대한 불안감이 높다고 할 수 있다. 셋째, 복지의존의 주관적 측면 중 우리나라 공공부조수급자의 자아존중감은 평균 25.3점(40점 만점)으로 보통수준이었으며, 이 가운데 근로가능 수급자의 자아존중감은 27.2점으로 수급자 전체 평균보다 다소 높았다. 한편, 우리나라 공공부조수급자의 일에 대한 태도는 평균 43.98점(55점 만점)으로 매우 높은 수준의 긍정적 일에 대한 태도를 보이고 있었으며, 근로가능 수급자 역시 평균 44점으로 일에 대한 태도가 매우 높았다. 이러한 결과는 우리나라 공공부조수급자들이 심리적 및 태도 측면에서 복지의존적 특성을 보이지 않음을 의미하고 있다. 3. 복지의존의 제 측면에 영향을 미치는 주요 요인으로는, 첫째, 수급기간에는 수급자 전체의 경우 교육 년수가 짧고, 노인가구이며, 기혼이나 사별인 경우, 주관적 건강상태가 나쁠수록, 18세 미만 자녀가 없을수록, 총 취업기간이 길수록, 현재 비취업일수록, 최초 수급연령이 낮을수록 장기 수급기간에 영향을 미쳤다. 근로가능 수급자에서는, 기혼·사별·이혼 및 별거 상태인 경우, 18세 미만 자녀가 없을수록, 총 취업기간이 길수록, 최초 수급연령이 낮을수록 장기 수급기간에 영향을 미쳤다. 둘째, 현금급여 의존율에는 수급자 전체에서, 장애, 노인가구, 가구원수는 현금급여 의존율을 높이는 반면, 건강이 좋지 않을수록, 현재 취업, 높은 가구수입은 현금급여 의존율을 낮추는데 영향을 미쳤다. 근로가능 수급자에서는 장애, 가구원수가 현금급여 의존율을 높였으며, 현재 취업, 높은 가구수입은 현금급여 의존율을 낮추는데 영향을 미쳤다. 셋째, 공공부조수급자의 자아존중감에는 수급자 전체에서 교육년수, 자활사업 참여가 자아존중감에 긍정적인 영향을 미쳤으며, 장애는 자아존중감에 부정적인 영향을 미쳤다. 근로가능 수급자에서는 교육년수와 총 취업기간이 자아존중감에 긍정적인 영향을 미쳤다. 그러나 본 연구에서 관심을 두었던 공공부조 수급기간은 수급자 전체와 근로가능 수급자에 대한 분석결과 모두에서 자아존중감에 어떠한 영향도 미치지 못했다. 넷째, 공공부조수급자의 일에 대한 태도에는 수급자 전체에서, 연령, 교육년수, 18세 미만 자녀수, 월평균 가구수입이 일에 대한 태도에 긍정적인 영향을 미쳤으며, 현재 취업은 비취업 보다 오히려 일에 대한 태도에 부정적인 영향을 미쳤다. 근로가능 수급자에서는 연령이 일에 대한 태도에 긍정적인 영향을 미쳤다. 그리고 본 연구에서 관심을 두었던 수급자의 자아존중감은 일에 대한 태도에 중요한 영향을 미친 반면, 공공부조 수급기간은 일에 대한 태도에 아무런 영향을 미치지 않았다. 이와 같이 공공부조 수급기간이 수급자의 자아존중감과 일에 대한 태도에 어떠한 영향도 미치지 않는다는 분석결과는, 공공부조수급이 수급자의 자아존중감과 일에 대한 태도를 저해한다는 복지의존의 문제가 우리나라 공공부조수급자에게는 나타나지 않음을 반증하는 결과라 할 수 있다. 이와 같은 분석결과를 바탕으로 본 연구에서는 현재 우리나라 공공부조수급자에게 있어 복지의존이 우려할 만한 수준으로 나타나지는 않고 있음을 발견할 수 있었다. 그러나 공공부조에서 탈출이 용이할 것으로 판단되는 수급자들도 탈출 이후의 공공부조 급여 상실에 대해 불안감을 가지고 있고 이로 인해 공공부조 탈출을 희망하지 않는 등 이들의 자립을 유도하고 지원하기 위한 효과적인 정책대안은 여전히 필요함을 알 수 있었다. 구체적으로 첫째, 자녀세대의 부모세대에 대한 현실적인 부양가능성은 매우 희박하여, 현재의 부양의무자 기준에 의해 의도적 세대분리를 통한 공공부조수급을 지양하도록 부양의무자 기준의 재고가 필요하다. 둘째, 공공부조제도 탈출 이후에 특정급여에 대한 한시적 지원이 가능하도록 포괄적 급여제공 방식을 욕구에 대응하는 급여제공 방식으로 재편하고, 공공부조 탈출 이후 효과적인 자립을 유도할 뿐 아니라 단계적인 자립정착을 지원하여야 할 것이다. 셋째, 공공부조 수급의 세대간 전이를 예방하기 위해 공공부조수급가구 자녀에 대한 교육과 직업훈련 지원 및 취업기회를 확대하기 위한 프로그램을 강화해야 할 것이다. 넷째, 공공부조수급자의 자아존중감을 향상시키고 높은 일에 대한 태도를 유지시키기 위해 근로미약자 중 근로희망자를 포함할 수 있는 자활사업의 확대·재편과, 근로능력자를 위한 적극적 일자리 창출 및 근로환경에 대한 개입이 필요할 것으로 보인다. 이상과 같이 본 연구는 서구의 공공부조제도 개혁에 있어 논의의 중심이 되고 있는 복지의존이 우리나라 공공부조수급자에게도 나타나고 있는지, 또 국민기초생활보장제도 시행 이후 제도적 취약점으로 지적되고 있는 문제와 정책현장에서 언급되고 있는 복지의존적 사례들이 실증적으로 나타나고 있는지 등, 복지의존을 주제로 한 최초의 연구라는 점에서 의의를 갖는다. 연구결과 장기 수급기간이나 높은 현금급여 의존율은 수급자 또는 수급가구의 불가피한 특성에 의한 것이었으며, 자아존중감이나 일에 대한 태도는 매우 높아, 우리나라 공공부조 수급자들에게 복지의존의 문제는 현재로서는 우려할 만한 수준으로 나타나고 있지 않음을 발견하였다. 그러나 현재의 공공부조 제도가 효과적인 자립을 유도하고 지원하는 데는 여전히 한계가 있음을 제시하였다. 이와 같은 연구결과들은 우리나라 공공부조제도가 빈곤층의 생활을 보호하고 자립을 지원하기 위한 목표를 효과적으로 달성할 수 있는 보다 현실적인 제도개선을 위한 정책자료로 활용되는데 기여할 수 있을 것이다.