공적부조 대상자 선정의 자산기준 비교 연구

Abstract

생활보호제도에서 대상자를 누구로 할 것인가 하는 대상자선정은 생활보호제도의 규모와 내용을 결정한다는 점에서 가장 우선적인 과제이며 매우 중요한 문제이다. 본 연구는 한국,일본,미국의 자산기준 설정에 관련하여 공식적빈곤선과 최저생계비 계측방법을 비교 연구함으로써 각각에 자산기준 선정방법에 나타난 장.단점을 토대로 공적부조대상자 선정의 합리적인 방안을 모색해 보는데 그 목적이 있다. 연구내용은 공적부조 대상자 선정.기준으로써의 자산기준이 공식적 빈곤선과 이의 설정을 위한 최저생계비 계측방법에 의해 결정되므로 한국,일본,미국의 자산기준,공식적 빈곤선,최저생계비 계측방법을 비교 분석하여 보았다. 자산기준에 있어서는 대상자의 연령,가구규모 및 유형,지역등의 요인이 고려되었는지를 샅펴봄으로써 자산기준에 따른 대상자 선정의 형평성을 논의하였으며 공식적 빈곤선과 최저생계비 계측방법에 대한 연구에서는 상대적 빈곤개념과 절대적 빈곤개념에 따라 달라지는 빈곤선과 계측방법이 대상자의 범위에 미치는 영향을 분석하여 보았다. 한국은 자산기준이 재산기준과 소득기준으로 구성되어 있으며 최저생계비 계측결과에 근거하지 않는다. 또한 대상자의 연령, 가구규모 및 유형, 지역의 차이는 고려하지 않고 오직 일정한 수준의 재산과 소득을 그 기준으로 하고 있다. 한국의 공식적 빈곤선은 보건사회부가 정한 생활보호 대상자의 자산기준이다 즉,최저생계비 계측에 근거해 공식적 빈곤선이 결정되는 것이 아니라 국가예산규모에 맞추어 설정된 생활보호대상자의 자산기준이 곧 공식적 빈곤선이 된다. 미국 공적부조 대상자의 자산기준을 보면, 이는 공식적 빈곤선에 근거해 결정되며 대상자별로 다른 공적부조 프로그램을 실시하기때문에 각프로그램은 가구 규모와 세대 유형을 반영하고 있고 주(州)의 여건에 따라 자산기준을 달리하여 재정이나 상황이 고려된 자산기준을 가지고 있다. 자산기준의 근거가 되는 공식적 빈곤선은 절대적 빈곤개념에 입각하여 미(美)사회보장청에서 1965년에 개발한 것으로 이 빈곤선은 미국사회의 빈곤정도를 파악하는데 그리고, 공적부조의 수혜자 자격을 결정하는데 중요한 공헌을 하였다. 그리고 이 공식적 빈곤선을 산출하는 방법으로써 최저생계비 계측방법은 역시 절대적 빈곤개념에 입각한 방식으로 식품비에 엥겔계수 역수를 곱해 생계비를 구하는 Orshansky방법을 채택하고 있다. 일본의 경우, 자산기준은 표준생계비계측결과에 근거해 결정되는데, 이 자산기준에는 세대구성원수, 연령, 거주지역에 따른 차이는 물론 지역은 상위지급지와 하위지급지로 지역별차등이 반영되어 있다. 공식적 빈곤선은 물가변동과 생활수준 변동에 보조를 맞추는 상대적 빈곤개념에 입각한 것으로 실질수요가 반영된 "국민최저"의 의미를 지닌 기준이 된다. 따라서,그 계측방법 역시 상대적 빈곤개념에 입각한 수준 균형방식을 취하고 있는데 이는 국민소비지출의 신장률에 준거하여 일반국민의 생활수준의 향상과 보조를 맞추려는 방법이다. 이상의 사실들을 분석하여 각각의 자산기준, 공식적 빈곤선, 최저생계비 계측방법이 지니는 장, 단점을 도출하면 다음과 같다. 한국의 자산기준은 국가예산 규모에 의해 그 기준이 설정되며, 대상자의 연령, 가구규모 및 유형등은 고려되지 않으므로 대상자 선정의 형평성을 보장할 수 없다. 또한, 이 자산기준이 한국의 공식적 빈곤선으로 사용되며, 이는 최저생계비 계측에 의하지 않는데 자산 기준이나 공식적 빈곤선의 설정과는 별도로 사용되는 최저생계비 계측방법은 한국개발연구원 등 여러 기관에서 이론생계비방식, 실태생계비방식 등 여러 가지로 연구한 결과는 있으나, 아직 한번도 이를 적용하지는 않고 있는 실정이다. 이처럼 과학적인 근거와 방법을 토대로 한 공식적 빈곤선의 설정과 최저생계비계측 방법의 적용이 반영되지 않은 현 자산기준으로 선정된 생활보호 대상자는 실제 보호를 필요로 하는 대상이 모두 포함되지 못하고 있는 단점이 있다고 볼 수 있다. 미국의 경우 자산기준은 대상자별로 다른 공적부조 프로그램에 따라 다르고 지역(州)마다 다른데, 이러한 차이는 대상자의 연령이나 가구규모 및 유형 그리고 지역의 여건이 고려된 결과로서 형평성 있는 대상자 선정이 가능하다. 그러나 자산기준의 근거가 되는 공식적 빈곤선의 설정과 이를 위한 최저 생계비 계측방법은 절대빈곤 개념에 입각하여 소득을 주요 기준으로 삼기 때문에 실질적인 생활수준 향상수준의 보호가 요구되는 사람들은 대상자 범위에 포함되지 않는 한계가 있다. 일본은 자산기준에 세대 구성원수, 연령, 거주지역에 따른 차이를 반영할 뿐만 아니라 지역별급지, 세대 등을 세분화하여 반영하므로 대상자 선정의 형평성이 보장된다. 또한 공식적 빈곤선으로 자산기준을 정하는데 이 빈곤선은 실질수요에 따른 "국민최저"를 의미하는 것으로 상대빈곤 개념에 입각한 과학적인 최저생계비 계측방법에 의하기 때문에 생존에 필요한 최저의 생계보호를 요하는 사람뿐만 아니라 실질적인 생활수준에서의 보호가 요구되는 사람들까지 대상자 범위에 포함될 수 있다. 연구 결과를 종합해보면, 공적부조 대상자 선정의 주요 기준인 자산기준에 대상자의 연령, 가구규모 및 지역의 차이가 고려 반영되어야 대상자 선정의 형평성을 기할 수 있을 것이며, 자산기준을 설정하는 과학적 근거로서 공식적 빈곤선과 최저 생계비의 계측방법은 절대적 빈곤개념에 입각하느냐 상대적 빈곤개념에 입각하느냐에 따라 달라지는데, 상대적 빈곤개념에 입각한 빈곤선과 계측방법이 적용될 경우, 실질적인 생활수준에서 보호가 요구되는 대상자들까지 포함할 수 있으므로 보호를 필요로 하는 사람들의 누락이 없도륵 대상자 범위가 보다 합리적으로 결정됨을 알 수 있다. 따라서 공적부조대상자를 선정함에 있어서 보호가 필요한 사람에게 적절한 보호를 줄 수 있고 또한, 실질적인 생활수준에서의 보호가 필요한사람이 누락되지 않는 대상자선정을 위해서는 자산기준에 대상자의 연령, 가구규모 및 유형, 지역 등의 요인이 반영되고 상대빈곤 개념에 입각한 공식적 빈곤선과 최저생계비 계측방법이 사용되어야 할 것이다.;The select ion of eligible recipient in public assistance programme is the most important in deciding its scale and content. The purpose of this report is to study the reasionable methods to select recipients in public assistance programme by studying official poverty line and the least expense of living in tern of establishment of manes criterial in Korea, Japan, and U.S.A. Means criteria which determines recipients of public assistance programme is decided by official poverty line and the least expense of living . Therefore , this report is going to compare and analysize three categories: means, criteria. public assistance, and the least expense of living among Korea, Japan, and U.S.A. In terms of means criteria, report considering age, family scale, family structure, and area is concerned abut the equity in selecting recipient. With respect to study on official poverty line and the east expense of living, absolute concept of poverty, poverty line, and calculation method which determines the range of recipient are changed according to the relative concept and absolute concept of poverty. In Korea, the means criteria is composed of property and income, but it isn't based on the least expense of living. In addition, Korea's programme doesn't consider the differences among age, extent and structure of family, and area. The property and income are the only factors to be considered in selecting recipient. In Korea, official poverty line is the same that of public livelihood programme which is decided by Ministry of Health and Social Affairs(MOHSA). Its official poverty line isn't determined on the basis of the least expense of living but by the scale of the governmental budget. In the Unites States, the means criteria of recipient in public assistance programme is on the basis of official poverty line. As it were, each programme has different character which is related to recpients. Therefore, each p개gramme reflects scale of family and family structure. Furthermore, each own criteria is arelated to monetary situation. Official poverty line which determines means criteria was developed by ,Social Security Administration in 1965. It basical concept m absolute poverty. It also has made great contribution on discerning how high or low poverty is in U . S . A . and deciding recipent of the programme. One way of calculating the least expense of living as official poverty line coming from absolute concept of poverty is obtained as following : food expenditure x 1/Engal number. It is called Orashansky style. In Japan, means criteria is determined by representative living reflects not only family member, age, and habitation area, but also differences among areas. Official poverty line considering the changes of prices are comply with relative concept of poverty. In other words, it means the least standard which reflects practical needs for people. By studying those factors respectively, it is possible to make a conclusion about means criteria, official poverty line, and the way to calulate the lest expence of living. In Korea, criteria isn't established by age, family member, family structure, but by the state's fiscal situation so that it can't guarantee equity in selecting recipients. The means criteria is the poverty line which isn't obtained by the least expense of living. The least expense of living which was developed by KIHSA and other institutions is different from meas criteria and official poverty line but it has never teen used in fact. Under this situation, unless official povety line and the least expense of living with scientific method and substance aren't adapted , present livelihood protection programme has decisive defect which doesn't cover recipients needed in deed. However, U.S.A has unique programmes whose recipients are different in states because that programmes reflect age, family scale, family structure, and different situation in district. Accordingly, it is possible to select eligibe recipient. Inspite of its merit, since the establishment of official poverty line and the least expence of living are based on absolute concept of poverty, income is very important to selecting recipient. Sometimes the people who require a little higer protection and advancement of practical quality of life don't have been covered. Jaw1 has means criteria which reflects the number of family member, age, habitation area, and ranks among areas in details. So, Japan's program has equity in selecting recipients. Means criteria is determined by official poverty line. The poverty line means the least protection for people needed which is also based on relative concept of poverty. It. covers not only people who need but also those who need protection in terms of advancement. In conclusion, means criteria which is one of the most important factors in selecting recipients should reflect age of the recipient family structure, different situation among areas. Otherwise, it can't achieve equity. Official poverty line and the least expense of living as scientific substance to establish means criter has difference between relative concept of poverty and absolute concept of poverty. As long as relative concept of poverty and calculating method are adapted, the range of protection will be decided more reasonably since it covers those people who need practical advancement of living standard. Therefore, means criteria should consider age, scale of family, family structure, areas and another facotors. Official poverty line based on relative concept of poverty and the least expense of living should be adapted to people who need adequate protection.