재정분권 정책 시행 전·후 지방정부 사회복지예산 변화

Abstract

The purpose of this study is to demonstratively identify the changes in the local government's social welfare budget with the implementation of the fiscal decentralization policy. Furthermore, it aims to analyze the influential factors affecting the local government's social welfare budget. The subject of the study is based on the data collected from 49 fundamental self-governing bodies in the provinces of Gyeonggi and Gangwon. The analysis utilized the first revised supplementary budget and the actual budget of 25 local governments that included all budget plans from 2003 to 2006. The results of this study are as the following; First, the social security cost consistently increased to more than 15% every year during the 4 years from 2003 to 2006 while the increasing rate of the general account has slowed considerably from 2005. With regard to the scale of the local government's social welfare budget, the general account budget showed consistent growth. Meanwhile the budget on elders' welfare showed a sharp decline in the budget increasing rate in 2005 when the decentralization policy was first introduced but it was recovered in 2006. In the case of child welfare cost, it showed the most increasing rate since 2005. In examining the changes in the local government's per capita social welfare budget, the per capita cost in social security, general social welfare, and child welfare have continuously increased every year. However, the per capita cost in elders' welfare and disabled welfare experienced difficulties in securing the budget due to a cut down in 2005. Second, there was a great increase in the number of people receiving social welfare service as shown in the population rate of disabled people even though there were no significant changes in the overall size of the local government's population. Furthermore, the total cost in general account, social security, general social welfare, elders' welfare, child welfare and per capita welfare showed significant increase since the implementation of the fiscal decentralization policy. Third, the size of the social security cost was small in the local government with a low level of financial independence or a high rate of receiving social welfare service out of the whole population. However, the per capita cost in social security and child welfare was big. Also, the rate of the recipient of social welfare service out of the total population as well as the number of social welfare facilities came out to be significant factors influencing the local government's per capita social security cost. Furthermore, the increase in the rate of social welfare service recipients in the total population showed to be the factor that significantly influenced the increase in per capital social security cost during the 4 years from 2003 to 2006. Based on the above results, the following are proposed for development in the local government's social welfare policy. First, a government-level guideline is needed for shared tax administration to foster a balanced development in welfare policy between the local governments when the temporarily administered current decentralized shared tax is integrated into the common shared tax in 2010. Moreover, the government should strengthen the evaluation skill of local government's social welfare policy. Second, the local governments with a high rate of social welfare service recipients need government support such as increase in the amount of support of shared tax. Thus, such policy consideration is necessary. Third, the local government should not be the only one to take care and be responsible for the increasing number of low-income aged population in the local governments with low rate of financial independence. Instead, the central government should set up a new financial support plan to constructively and responsibly care for the poor. Thus, a provision for additional special support measures should be considered besides the shared tax which is for expanding the local government's social welfare budget. Fourth, in order for the fiscal decentralization policy to attain its goal, the local government should equip itself with skills in policy planning that is flexible and appropriate. For example, they can adjust investment programs that overlap in between different departments, consolidate similar programs or develop a positive and prompt policy about the urgent issues within the local area. Thus, the local government needs to develop its policy that is distinctive of the local area and agrees with the needs of the local people while the local government's public officials should improve their skills in policy planning. Fifth, in order for the fiscal decentralization policy to positively bring about an improvement in the welfare for the disabled, the disabled welfare policy should be further developed to suit their needs and the budget should be increased. Lastly, the local welfare forum that is based on government-civilian partnership needs to be managed expansively while voluntary participation and interest is needed from the public with mature civic awareness for the development of the local government's social welfare policy.;본 연구는 재정분권정책 시행 전ㆍ후 지방정부의 사회복지예산이 어떠한 변화가 있는지를 실증적으로 확인하고 지방정부의 사회복지예산에 영향을 주는 요인이 무엇인지를 분석하고자 하였다. 자료수집은 경기도와 강원도의 49개 기초자치단체를 대상으로 하였으며 2003년도부터 2006년까지 4년간의 예산서가 수집된 25개 시ㆍ군의 본예산과 1회 추가경정예산자료를 분석에 활용하였다. 본 연구의 결과는 다음과 같다. 첫째, 2003년부터 2006년까지 4년간 지방정부의 사회복지예산 변화경향을 보면 일반회계 총액이 평균 8.7%씩 증가하였고 지방이양사업이 시작된 2005년이후 전년대비 예산증가율이 대폭 감소한 것에 비해 사회보장비는 평균 19.8%씩 크게 증가한 것으로 나타났다. 지자체의 사회복지서비스 분야별 예산 규모를 살펴보면, 기초수급자지원사업이 포함된 일반사회복지 예산은 2003년 이후 14%이상 지속적으로 증가하였고, 노인복지예산은 분권정책이 처음 시행된 2005년에 예산 증가율이 대폭 감소했다가 2006년에 다시 회복하는 경향을 보였다. 장애인복지예산은 2003년 이후 지속적으로 증가하고 있으나 사회보장비에서 차지하는 비중은 분권정책 시행 이후 점차 감소하고 있는 것으로 나타났다. 또한 아동복지비는 2005년이후 가장 많은 증가추세를 보인 분야로 주목된다. 재정분권 정책이 시행된 2005년 이후 지자체의 1인당 사회복지예산 변화를 살펴보면, 1인당 사회보장비, 1인당 일반사회복지비, 1인당 아동복지비는 매년 지속적으로 증가하고 있는 반면, 1인당 노인복지비와 1인당 장애인복지비는 2005년에 대폭 감소하여 재정분권 정책을 시행되면서 예산확보에 많은 어려움이 있었음을 보여주고 있다. 둘째, 재정분권 정책 시행 전ㆍ후 지방정부의 일반적 특성과 사회복지예산의 변화를 살펴보면 지자체의 인구수는 유의한 수준의 변화가 없었으나 국민기초수급자비율, 노인인구비율, 아동인구비율, 장애인인구비율, 사회복지시설수 등 사회복지서비스 대상은 유의하게 증가한 것으로 나타났다. 또한 일반회계 총액, 사회보장비, 일반사회복지비, 노인복지비, 아동복지비와 각각의 1인당 복지비는 재정분권정책 시행 이후에 유의한 수준으로 증가하였다. 셋째, 지방정부의 사회복지예산에 영향을 미치는 요인을 살펴보았다. 재정자립도에 따른 지방정부의 사회복지예산의 차이를 살펴보면 재정자립도가 높은 지자체가 사회보장비 규모는 크지만 1인당 사회보장비와 1인당 아동복지비는 유의하게 낮은 것으로 나타났다. 지자체의 인구수에 따른 사회복지예산의 차이는 인구규모가 큰 지자체가 작은 지자체보다 사회보장비 규모는 크지만 1인당 사회보장비, 1인당 일반사회복지비, 1인당 노인복지비, 1인당 아동복지비는 유의하게 적은 것으로 조사되었다. 또한 노인인구비율이 높은 지자체가 낮은 지자체 보다 사회보장비 규모는 작고 1인당 사회보장비와 1인당 아동복지비는 유의하게 높은 것으로 나타났다. 인구대비 사회복지서비스 대상인구비율에 따라서는 복지서비스인구비율이 높은 지자체가 사회보장비 규모는 작게 나타났지만 1인당 사회보장비와 1인당 아동복지비가 높게 나타났으며 사회복지시설수가 많은 지자체가 사회보장비 규모는 큰 것으로 나타났으나 1인당 사회보장비, 1인당 노인복지비는 적은 것을 알 수 있었다. 그리고, 사회복지전담공무원수에 따른 사회복지예산은 사회복지전담공무원수가 많은 지자체가 사회보장비 규모는 큰 것으로 나타났으나 1인당 사회보장비, 1인당 일반사회복지비, 1인당 노인복지비, 1인당 아동복지비는 적은 것으로 나타났다. 또한 분권정책 시행 후 지방정부 1인당 사회보장비에 유의한 영향을 주는 요인으로는 인구대비 사회복지서비스대상자비율과 사회복지시설수인 것으로 나타났으며 2003년부터 2006년까지 4년간의 1인당 사회보장비 증가에 유의한 영향을 준 요인으로는 사회복지서비스 대상인구비율의 증가인 것으로 나타났다. 이상의 결과를 바탕으로 지방정부 사회복지정책 발전을 위한 제언을 하면 다음과 같다. 첫째, 현재 한시적으로 운영되고 있는 분권교부세의 2010년 보통교부세로 통합지원될 계획에 따라 지방정부의 여건에 따른 사회복지예산의 격차가 심화되지 않도록 교부세 운영에 관한 정부차원의 가이드라인이 필요하다고 보며 지방정부의 복지정책이 자율성을 보장받으면서 발전적인 방향으로 추진될 수 있도록 중앙정부의 지방정부에 대한 사회복지정책 평가기능이 강화되어야 할 것이다. 둘째, 사회복지서비스 대상인구의 비율이 큰 지자체에 대하여 교부세 지원액 증액 등 정부차원의 지원이 필요하다. 연구결과에 따르면 인구가 많은 지역에 비해 인구가 적은 지역이 재정자립도가 낮고 노인인구 등 사회복지서비스 대상인구 비율이 높게 나타났으며 이에 따라 지방정부의 사회복지예산이 유의하게 증가하는 것으로 나타났다. 이것은 사회복지서비스 대상 인구비율이 높은 지자체는 사회복지예산이 재정부담이 될 수 있고 내실있는 복지정책의 추진을 위한 충분한 예산 확보를 어렵게 할 수 있음을 보여주고 있다. 따라서, 현재 지방정부 교부세지원액 산출기준에 국민기초수급자수 또는 가정위탁아동수 등 지자체별 사회복지서비스 대상자수가 반영되어 있는데 이에 추가하여 인구대비 사회복지서비스대상인구 비율(인구대비 국민기초수급자비율, 인구대비 노인인구비율 등)을 적극 반영하여 지자체의 인구 중 복지서비스가 필요한 인구가 차지하는 비율이 높은 지자체에 대한 교부세 지원이 증액될 수 있도록 정책적 배려가 있어야 될 것이다. 셋째, 재정자립도가 낮은 지자체의 사회복지예산 확충을 위한 교부세 이외의 별도의 특별 지원대책이 마련되어야 한다. 연구결과에 의하면 재정자립도가 낮은 지역이 높은 지역보다 예산 규모가 작음에도 불구하고 1인당 사회보장비, 1인당 노인복지비 등 각분야 1인당 복지비가 큰 것으로 나타났으며 분권정책 시행 이후 재정자립도가 낮은 지역이 오히려 예산이 더 많이 증액된 것을 알 수 있었다. 이처럼 지방재정에서 사회보장비가 차지하는 비율이 높아지면서 특히 재정자립도가 낮은 지자체의 경우 타 분야 예산투자나 자체 신규사업 추진 등이 어렵게 되는 등 지방재정 운영에 많은 부담이 될 수 있기 때문에 재정자립도가 낮은 지자체의 증가하는 저소득고령인구에 대한 보호책임을 지방정부에만 떠넘기는 것이 아니라 빈곤층에 대한 중앙정부의 적극적이고 책임있는 새로운 재정지원 방안이 마련되어야 할 것이다. 넷째, 지역의 특성과 지역주민의 욕구에 부합하는 지방정부의 특성있는 복지정책개발이 필요하다. 복지재정 분권정책이 시행된 지 3년째에 접어들지만 지역간 차별화되고 특성있는 복지사업을 운영하고 있는 지자체는 드물었다. 또한, 전반적으로 사회보장비 규모가 증가하고는 있지만 사업내용은 예전의 국고보조금 사업의 틀과 내용을 그대로 유지하고 있는 것으로 파악되었고 내용면에서는 저출산문제 등 지방정부가 당면한 현안 해결을 위한 정책과 예산을 파악하기는 어려웠다. 재정분권 정책이 목표를 달성하기 위해서는 사업부서간 중복투자사업의 조정, 유사사업의 통폐합, 지역의 당면과제에 대한 적극적이고 신속한 정책개발 등 지방정부의 유연하면서도 대응력있는 정책기획 능력이 필요하다 하겠다. 다섯째, 지방정부의 장애인복지사업에 대한 관심과 지원이 확대되어야 할 것이다. 연구결과에 의하면 지자체의 장애인복지예산은 규모면에서는 증가하고 있으나 사회보장비에서 장애인복지예산이 차지하는 비율이 분권정책 이후 감소하고 있으며 등록장애인 1인당 복지비도 분권정책 전에는 큰 폭으로 증가하다가 분권정책 이후 계속 감소한 것으로 나타났다. 전체 인구에서 등록장애인이 차지하는 비율이 분권정책 이후 유의하게 증가한 것에 반하여 1인당 장애인복지예산의 감소는 의미하는 바가 크다 하겠다. 복지재정 분권정책이 장애인복지사업이 위축되지 않고 장애인의 서비스 욕구에 부합하는 신규정책의 개발과 내실있는 사업운영이 될 수 있도록 장애인복지정책개발과 예산투자가 확대되어야 할 것이다. 여섯째, 지방정부의 사회복지정책 발전과 예산확보에 대한 시민사회의 관심과 참여가 증대되어야 한다. 우리사회는 최근에 와서야 지역주민이 복지정책 결정에 참여할 수 있는 지역복지협의체 등의 민관 협력체계를 마련하였고 지역의 복지계획 수립에 주민이 참여하기 시작하였다. 2010년 분권교부세가 보통교부세로 통합된 이후 지역이 자율적으로 예산투자의 우선순위를 정하여 예산을 배분할 때 사회복지정책이 어떠한 우선순위를 가지느냐는 지역주민의 관심도에 따라 방향이 달라질 것이라 여겨진다. 민관 파트너십을 바탕으로 한 지역사회 복지협의체의 발전적인 운영과 성숙한 시민의식을 바탕으로 한 자발적인 시민의 참여와 관심이 지방정부의 사회복지정책 발전의 향배를 결정하는 중요한 요인이 될 것이다.