보건복지부 조직개편이 결정요인 연구

Abstract

최근 세계적인 추세와 함께 국내외 환경변화로 인해 정부혁신론이 대두되어 정부조직 개혁을 논의하고 있다. 그러나 국제 경쟁력 강화, 경제우선주의라는 이데올로기에 의해 복지부문에 대한 관심이 밀리는 경향이 있다. 최고 통치자나 조직개편권자의 복지인식은 사회복지 조직 부문의 확대 또는 축소를 결정짓는 원인이므로 정확히 할 필요가 있다. 현재의 기본 골격이 형성된 5·16 혁명 이후의 보건사회부는 우리나라 관료제 조직을 주도해 온 발전행정론의 분권화 지향성 조직 개혁에 따라 현재 업무가 각 부처로 분산되어 통합과 조정의 어려움이 있다. 이에 본 연구는 복지 행정 조직이 새로운 체계를 형성하기 위해 어떤 요소를 고려해야 하는가를 역사적 조직변천과정에서 분석하여 밝히고자 하였다. 복지행정 조직의 특성과 개혁과의 관계에 초점을 두고 조직에 대한 환경 유관론적 입장에서 (environmentalist-perspective)사회복지 관련 정부조직의 역사적 전개과정을 분석하기 위해 다음과 같은 연구과정을 전개하였다. 1. 조직 개혁을 유발시키는 변수를 조직 내부 요인과 환경요인으로 분류하여 조직 내부 요인은 구조, 인간, 기술, 업무요인으로 환경요인은 정치적, 경제적, 사회, 문화, 인구, 기술, 과업환경적 요인으로 분류하고 복지행정 특성에 따라 연구 분석틀을 만든다. 2. 우리나라 복지행정 조직의 역사적 변천과정을 1. 제 1기 (1948∼1963) 2. 제 2기 (1964∼1972) 3. 제 3기 (1973∼1986) 4. 제 4기 (1987-현재)로 분류하여 분석틀을 적용하였다. 이에 대한 결론으로 우리나라 복지행정 조직의 개혁에 가장 중요한 변수로 작용한 요인은 경제적 환경요인과 정치적 환경요인으로 경제 기획원의 집권과 최고 통치자의 정치적 정당성, 그리고 조직 개편권자의 복지인식이 크게 작용하였다. 그리고 사회적 환경요인도 중요한 변수로 작용하였는데, 노사 분규와 국민의 복지욕구, 산업화로 인한 오염 등은 노동부의 분화, 환경처의 분화를 가져왔다. 인구론적 환경도 복지 행정 조직의 변화를 초래하여 노인인구 증가로 인한 노인복지과와 보건국의 가족계획과의 설치를 가져왔다. 조직 내부 요인은 복지 행정 조직 변화에 거의 영향을 초래하지 않았다. 현재 보건복지부는 조직 내부의 문제와 함께 통합의 문제에 직면해 있다. 보건 복지부에서만 4개 업무가 발전행정학의 분권지향적 개혁에 따라 분화, 분리되어 왔는데 이는 조직 자체의 구조적 필요성에 기인한 것이 아니라 정치, 경제, 사회적 요인에 의한 것이었다. 그리하여 조직 자체의 구조, 기술, 업무, 인력 측면에 많은 조정을 필요로 하고 있다. 역사적 과정 분석을 통하여 살펴본 결과에 의하면 우리나라 복지 행정 조직의 변천과정에 있어서 중요한 변수로 작용한 요인은 공통적으로 몇가지 요인만이 작용하여 왔음을 알 수 있다. 첫째, 조직개편을 유발시킨 환경요인은 경제적 환경요인으로 경제기획원의 집권이다. 우리나라 역사상 최초의 경제 통합기구였던 경제 기획원은 5·16 혁명정부의 경제개발계획의 수립을 위해 신설된 조직체로 타부처보다 상위의 조직으로 설계되어 조직의 발전과 정체에 막강한 영향력을 행사해왔다. 경제 기획원의 경제개발 우선순위에서 복지부문은 축소되었고, 조직의 분권화 지향 개편과정에서 업무가 축소되었으며, 후 순위에 머물린다. 둘째, 정치적 환경요인으로 최고집권자의 이념, 국가의 복지이념, 조직개편권자의 복지인식이 중요한 변수로 작용하였다. 최고 집권자의 정치권력의 정당성을 어디에 두는가에 의해 복지 행정 조직이 발전 또는 정체되었다. 복지에 대한 국가나 최고 집권자의 인식이 4공화국에서 사회개발이라는 개념이 생겨 5공화국에 복지사회 건설이라는 국정지표가 설정되었으나 조직의 변화속도는 느리게 진행되었다. 조직개편권자의 복지에 대한 인식은 조직개혁에 있어 중요한 변수이다. 행정관리 지식이나 복지에 대한 인식없이 행정의 간소화, 낭비요인제거라는 명제는 우리나라 조직 개혁에서 여러차례 내세운 것이었으나 역기능의 결과로 나타났다. 셋째, 사회적 환경요인에서 가장 두드러지는 것은 노조활동과 국민의 복지욕구이다. 노사분규는 경제적 저해요소로 간주되어 노동부를 설립케 하였고, 산업화로 인한 오염, 공해는 환경처를 탄생시켰다. 국민의 복지욕구가 조직변화로 수용된것은 6공화국부터로 대략 볼 수 있다. 네째, 인구론적 요인은 노인인구증가로 인해 노인복지과의 설치, 보건국의 가족계획과의 신설등 과단위의 변화가 이루어졌다. 다섯째, 조직 내부 요인은 복지행정 조직 변화에 거의 영향을 초래하지 않았다. 보건복지부에서만 4개 업무가 발전행정학의 분권지향적 개혁에 따라 분화, 분리되어왔는데 이는 조직 자체의 구조적 필요성에 기인한 것이 아니라 정치, 경제, 사회적 요인에 의해 형성된 것이었다. 종합하여 보면, 조직 개혁을 이루는 주요 요인은 정치, 경제적 요인이었음을 알 수 있다. 그리하여 현재 보건복지부를 주무부서로 하는 복지행정 조직은 조직 자체의 구조적, 기술적, 업무, 인력 측면에 많은 재조정을 필요로 하고 있다.;With the recent world-wide trend, reforming government organizations are discussed on the rise of government innovation. However, there is a trend that interest in welfare is set behind the ideology of strengthening international competitive power. The recognition on welfare of a chief governor or organization reforming authority determines the expansion or reduction of social welfare organization sectors, so it should be well-informed. The ministry of health and society formed in its present structure since the May 16th revolution has a difficulty unifying and adjusting organizations scattering their work into of each department according to the decentralization authority-oriented organization reformation of developmental adminstration leading our country's bureaucratic organization so far. This paper attempts to identity what factors should be considered to shape a new system in the welfare administration organization in the process of historical organization changes. Focusing on the relationship between the characteristic and reformation of welfare adminstration organization, I proceeded a study course as follows to analyze the historical process of social welfare-related governmental organizations in the aspect of environmentalis-perspective. 1. Dividing the variables of organization reformation into organinzation's internal factors and environmental factors, organization's internal factors and classified into structural, human, technological, work and environmental ones, and political, economic, social, cultural, populational, technological, and task-environmental ones, and I made an analysis rate according to the characteristic of welfare administration. 2. I classified the historical process of our country's welfare administration organizations into 1) organization preparing period(1948-1963), 2) stagnation period(1964-1976), 3) specialization period (1977-1986), 4) development period(1987-now) As a result for this, the most important factors of our country's welfare administration organization are economic and environmental factors and political factors, and taking power of the Economic Planning Board, the political justification of chief governor, and the recongnition on welfare of an organization reformer made a great influence. Also, social environmental factors acted as an important varialbe, and a labor management dispute, national desire for welfare, and pollution cased by industrialization brought about the discentralization of the Ministry of Labor and the office of environment. Populational environment also caused the change of welfare administation organization, and brought the establishment of a senior welfare depantment and family plan department. The internal factors of an organization hardly affected the change of welfare administration organization. Now the ministry of Health and welfare face the problems of interal organization and its integration. Four tasks only in the ministry of Health and Welfare have been separated and specialized according to the discentralization-oriented reformation of development administration, and this is caused not by organization's necessing but by political, economic, and social factors. Therefore, many adjustments to an organization's structure, skill, work and character aspects.