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공적연금체계내 저소득층 노후소득보장 제도에 관한 국가간 비교연구

Title
공적연금체계내 저소득층 노후소득보장 제도에 관한 국가간 비교연구
Authors
노언정
Issue Date
2001
Department/Major
대학원 사회복지학과
Publisher
이화여자대학교 대학원 사회복지학과
Degree
Master
Advisors
김미혜
Abstract
The objective of this study is to analyze income-maintenance policies for low-income elderly in public pension scheme of Korea, Japan and UK and to find policy implications. The focused policies are the basic pension scheme, the credit system, and the lower income limits for income-related pension s claiming in public pension scheme. And the analysis focused on the coverage and the benefits of the policies. The analysis are as belows: At first, the basic pension are acting in Japan and UK for the people or the people who has incomes. The benefits are flat-rate, price-related, and contribution-related. And the credit periods are calculated. For the fully contributed, the benefits are over 20% per average earning and over 50% per national minimum wages in Japan and UK. In Korea, the basic pension are acting for the low-income elderly. The benefits are flat-rate, non price-related, and non contribution-related. And the level of benefits are between 4~8% per average earning and 7~12% per national minimum wages. Considering the role of basic pension, Korea s basic pension seems not to be adequate for low-income elderly. Secondly, the credit system are acting in Japan and UK. In Japan, the standard of credit system is the level of earning and UK is the capability of earning-related activities. Credited periods are fully calculated in UK and 1/3 calculated in Japan. In Korea, there isn t the credit system within public pension scheme. Credit system plays important role on income maintenance for low-income people esp. who is hard to contribute regularly. Considering Korea s condition, the absence of credit system can be serious problem to low-income pensioner. At third, the lower income limits for income-related pension s claiming are acting in Korea, Japan, and UK. It is the lowest in UK and the highest in Japan. The reason why UK s limits and Japan s limits are different is the basic pension s different coverage. And lastly, the policies in Japan and UK are related each other within the contributory public pension scheme. In Korea, the policies aren t related tightly and some policies aren t acting. On the basis of the results of analysis, to improve Korea s income-maintenance for low-income elderly in public pension scheme, contributory basic pension, credit system must carry into effect and the policies must be related tightly within the coverage and the benefit. ; 전세계적인 노인인구증가추세와 더불어 노후소득보장대책 문제는 국가적인 현안으로 등장하고 있으며 한국 또한 최근의 급속한 노인인구증가추세에 따라 노후소득보장에 대한 부분이 점차 부각되고 있다. 지금까지 한국은 노후소득보장에 있어 사적의존도가 높은 형태를 보여왔지만, 향후의 노후소득보장에서는 사적체계의 의존도가 줄어들고 공적사회보장체계의 의존도가 점차 늘어갈 것으로 예상된다. 또한, 이런 현상은 특히 근로소득 및 자산소득이 낮고 사적이전도가 높은 저소득층 노인들에게 더 두드러질 것으로 보인다. 그러나 현 한국의 공적연금제도인 경로연금과 국민연금은 적용대상과 급여측면을 고려해볼 때 저소득층의 적절한 노후소득보장대책이 되지 못한다. 이에 본 논문은 연금제도의 성숙기에 접어든 OECD국가들을 대상으로 공적연금체계내 저소득층 노후소득보장제도들을 적용대상과 급여측면에서 살펴보고 한국과의 비교연구를 통해 저소득층 노후소득보장을 위한 한국공적연금의 발전방향과 현재에 적용할 수 있는 정책에 대한 시사점을 얻고자 한다. 비교국가는 최근 OECD국가들의 연금개혁동향과 세계기구들의 연금개혁안에 부합하는 2층 공적연금구조를 가진 나라들 중 자료의 availability를 고려하여 일본과 영국으로 한정하였으며, 비교대상인 제도는 현재 OECD국가들이 실시하고 있는 저소득층의 노후소득보장을 위한 제도 중 기초연금제, 면제제도 및 Credit제, 소득비례연금가입의 소득하한제로 한정하였다. 구체적인 연구질문은 이 세 개의 제도를 적용대상과 급여체계 면의 변수를 중심으로 분석하고, 각 제도들의 연관성을 살펴보는 것으로 설정하였다. 분석결과는 다음과 같다. 우선, 기초연금제의 경우 일본과 영국에서는 전국민 혹은 소득이 있는 전국민을 대상으로 사회보험방식으로 실시하고 있다. 급여는 매년물가에 의해 재평가되는 정액급여형태를 취하고 있으며, 가입기간에 비례하되, 면제기간 또한 가입기간에 포함시키는 구조이다. 완전가입을 전제했을 때 급여는 영국의 경우 1인당 근로자평균소득액의 20~22%, 최저임금의 45%수준이고 일본의 경우 1인당 근로자평균소득액의 20~25%, 최저임금의 60%정도로 양국 모두 기초연금으로 최저임금액의 50%이상, 1인당 평균소득액의 20%이상을 보장하고 있다. 한국의 경우 기초연금제는 사회부조방식의 경로연금이 해당된다. 급여는 정액급여이며 물가상승률은 고려하지 않는다. 현재, 한국의 경로연금은 1인당 도시근로자평균소득액의 4~8%, 최저임금의 7~12%에 해당한다. 기초연금이 최저소득을 보장하기 위한 목적으로 도입된 제도라는 점을 생각할 때 한국의 사회부조방식의 기초연금은 적용대상과 급여면에서 저소득층의 최저생활보장에 적절하지 않다. 둘째로, 일본과 영국 양국에서는 면제제도 및 Credit제를 실시하고 있다. 일본의 경우 면제제도대상선정에 있어 소득수준이 중요한 기준이 되며, 기준이 되는 소득선은 근로자 평균임금의 20~56% 수준이며, 최저임금의 25~75% 이다. 급여산정시는 면제기간의 총 1/3을 인정한다. 영국의 경우 면제제도와 Credit제를 동시에 실시하고 있는데, 면제제도의 경우 소득활동가능여부가 중요한 기준이 되며, 또한 기초연금대상자라 하더라도 일정소득미만인 경우 임의납부를 인정하고 있다. 수준은 평균소득의 20~27%, 최저임금의 45~50%선에 해당된다. 급여산정시는 면제기간과 보험료납부기간을 동일하게 취급한다. 즉, 일본과 영국의 경우 일정수준 이하의 저소득자나 소득활동이 불가능한 자를 대상으로 면제제도 및 Credit제를 실시하고 있으며 소득기준이외에도 장애나 실업 등으로 소득활동이 불가능한 자도 대상이 된다. 한국의 경우 면제제도나 Credit제는 실시되고 있지 않다. 면제제도 및 Credit제는 소득수준 저하 또는 개인환경의 변화 등으로 인한 보험료 미납시 급여수급의 불리성을 보완하는 효과를 지니며 저소득층의 적정연금급여수급에 긍정적인 영향을 주게 된다. 실제로 한국의 경우 국민연금가입대상자 중 소득하위계층이 지속적인 기여를 하기가 어려운 것으로 판단되고 이 부분이 여러 연구들에서 지적되고 있는 것을 고려해볼 때 면제제도나 Credit제가 실시되고 있지 않다는 점은 문제로 지적된다. 셋째, 일본과 영국에서는 소득비례연금에서 소득하한제를 실시하고 있으며 한국에서도 소득비례연금인 국민연금에 있어 소득하한제를 실시하고 있다. 소득하한선은 평균소득과 최저임금을 고려할 때 영국-한국-일본의 순으로 하한선이 높다. 즉, 한국은 영국의 기준보다 좀 더 높고 일본의 수준보다 낮다고 할 수 있다. 영국과 일본의 소득하한제의 차이는 영국의 경우 소득이 있는 자를 대상으로 기초연금을 실시하고 있는 반면, 일본은 전국민을 대상으로 기초연금을 실시하고 있어 상대적으로 높은 소득비례연금가입의 소득하한선을 규정한 것으로 보인다. 넷째, 이러한 제도들의 관련성에 대해 알아보면 일본과 영국의 공적연금제도는 기초연금제와 소득비례연금이 사회보험형식의 연금제도 내에서 유기적으로 연관된 구조를 지니고 있으며, 일정 저소득층 이하도 기초연금제에 포함시키되, 면제제도나 Credit제를 이용해 향후 급여수급산정시 보험료 납부기간과 보험료 면제 및 Credit기간을 합산하여 산정함으로 연금급여수준이 현격하게 떨어지는 것을 방지하고 있다. 반면, 한국의 경우 실질적으로는 사회보험방식의 소득비례연금인 국민연금이 단일연금제도처럼 핵심이 되는 제도이고 사회부조 형식의 기초연금은 매우 한정된 계층에게 매우 한정된 급여를 부가적으로 제공하고 있는 형태로 두 제도가 공적연금체계내에서 서로를 보완하는 형태라곤 보긴 힘들며 저소득층에 대한 면제제도 및 Credit제 또한 실시하고 있지 않다. 즉 한국의 경우 공적연금체계내에서 저소득층 노후소득보장제도가 실시되고 있지 않은 부분이 많으며, 실시되고 있다고 하더라도 그 역할을 충분히 하고 있다고 보긴 어렵다. 이상과 같은 일본, 영국 및 한국의 공적연금내 저소득층 노후소득보장대책에 관한 비교분석을 통해 저소득층의 노후소득보장을 위한 한국의 공적연금발달에 얻을 수 있는 시사점은 다음과 같이 정리 될 수 있다. 첫째, 전국민 또는 소득이 있는 전국민을 대상으로 하는 사회보험방식의 기초연금제 도입이다. 한국의 경우 사회부조방식의 기초연금이 있으나 급여액이 최저소득보장의 목적에 부합하지 않는 수준이며, 사회보험방식인 국민연금과 적용대상과 급여 면에서 연관성을 지니고 있지 않다. 따라서 일본이나 영국의 경우와 같이 1인당 근로자평균소득의 20% 이상의 급여수준을 보장하는 동시에 공적연금체계내에서 기초연금과 소득비례연금제가 그 적용대상과 급여 면에서 유기적으로 연관된 구조를 갖게 하려면 사회보험방식의 기초연금제 도입이 필수적이다. 기초연금제 형식의 경우 일본식으로 전국민을 대상으로 하든, 영국식으로 소득이 있는 국민을 대상으로 하든 몇몇 규정을 달리 적용하면 되지만 어느 경우든 면제제도 및 Credit제의 도입은 필수적이다. 둘째, 일정수준이하의 저소득자 및 소득활동불가능자에 대한 면제제도 및 Credit제의 도입이다. 소득비례연금의 소득하한선을 볼 때 한국은 일본과 영국의 중간 정도의 수준이다. 그럼에도 불구하고 저소득층에 대한 노후소득문제가 제기되는 것은 여러 연구에서 제기되었듯이 실제로 소득이 매우 낮은 계층일 경우 연금보험료의 지속적인 납부가 불가능하기 때문이다. 급여산정시 면제기간을 어느 정도로 하느냐와 상관없이 한국의 경우 제도의 도입만으로도 저소득층의 노후소득보장에 있어 긍정적인 영향을 미칠 것이다. 셋째, 이상과 같은 제도실시를 통해 공적연금내 기초연금과 소득비례연금이 적용대상과 급여 면에서 사회보험체계내에서 유기적으로 연관되어야 하고, 그 가운데 면제제도나 Credit제의 도입이 이루어져 원활한 제도시행이 이루어져야한다. 일본과 영국의 공적연금을 보면 기초연금과 소득비례연금이 각기 떨어져서 있는 것이 아니라 사회보험체계내에서 유기적으로 연관되어 있고, 그 가운데 면제제도 또는 Credit제의 시행이 이루어지고 있다. 한국의 경우도 기초연금제와 면제제도 및 Credit제를 도입할 경우 이 제도가 새로운 제도로 현재의 제도와 유리되어 적용되는 것이 아니라 한 체계 내에서 맞물리면서 적용되어야한다. 요컨대 일본과 영국의 공적연금내 저소득층 노후소득보장 제도들이 우리에게 주는 시사점은 저소득층 노후소득보장을 위한 공적연금체계내의 제도들과 그 제도들의 유기적 연관성이라고 할 수 있다. 따라서, 한국의 경우도 공적연금체계내에서 저소득층 노후소득보장을 위한 제도들을 마련할 때 표면상의 새로운 제도의 도입에 그치지 말고 저소득층 노후소득보장을 위한 제도들이 현재의 공적연금체계내에서 원활하게 시행될 수 있게 제도의 구성이 짜여져야 하고, 연금제도의 성숙기에 이른 선진국들의 경험을 바탕으로 제도들의 도입이 모색되어야 할 것이다.
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