Enhancing efficiency in the Korean FDI policy

Abstract

Korean foreign direct investment policy(FDI) has been rather restrictive in nature, using its FDI policy as one of the industrial policy tools. Since the 1980s its policy toward FDIs has transformed itself, but the process of easing restrictions has been rather fast. This paper intended to pause and see whether the FDI policy has been changed to Korea s economic benefit and whether there is any room for further improvements. The first research question was whether abolishment of those restrictions has benefited Korea and has been undertaken at a proper pace. The second question is whether tit-for-tat looking Korean incentive scheme has been developed based on relevant rationales. Section Ⅱ discuss whether strategic policy considerations, at least in attracting FDIs, are realistically viable and necessary. Section Ⅲ provides an overview of chronological changes in the Korean FDI policy, while observing the world trend at the same time. Section Ⅳ and Ⅴ discusses the policy measures restricting and promoting FDIs respectively. Each section includes policy recommendations after examining extensive literatures on each question and the current Korean policy. Section Ⅵ includes a case study on the Virginia state of the United States in order for Korean policy makers to have more realistic ideas. The present author tried to make more realistic and efficient policy recommendations, thereby looking at Korea within a dynamically changing international investment environment and examining economic rationales for the existing policy measures. It was also noted that the competitive domestic market and the stable and streamlined domestic investment environment are more important than generous incentives per se. ; 한국의 외국인 직접투자 정책은 그 성격 상 제한적이었던 것이 사실이다. 정부는 외국인 직접투자보다는 차관을 선호하면 산업정책의 방편으로 사용하여 왔다. 1980년대부터는 한국산업의 비교우위가 바뀌면서, 그 방향성을 바꿔왔으며, 1998년 개정된 외국인 투자진흥법은 이를 잘 반영해 준다고 볼 수 있다. 그러나, 이러한 과정이 다소 빠르게 진행 되어 왔기 때문에, 국익의 차원에서 바람직한 방향으로 가고 있는 지에 대한 의문이 제기된다. 본 논문은 현 외국인 직접투자 정책에 대해 두 가지의 의문점을 제시하려 하였다. 첫째는, 과거 정부가 투자허가 조건으로 부과하였던 국산품사용요건과 수출의무요건, 지분제한요건 등을 폐지한 것이 과연 국익에 유리한 지의 여부와 그것이 적절한 시기에 이루어진 것인가를 살펴본다. 그리고, 둘째로 임기응변식으로 대응하는 것처럼 보이는 현 외국인투자 지원제도에 대해, 일정한 논리가 있는 지의 여부와 개선의 여지가 있는 지를 고찰하고자 한다. 더불어, 미국의 버지니아정부의 투자지원정책을 고찰함으로써, 한국정책에 대한 구체적인 제안을 하고자 하였다. 먼저, 정부가 국산품사용요건과 수출의무요건을 폐지한 것은 1990년대 초, 외국인 투자를 적극적으로 유인하기 위한 자발적인 정책결정으로 보인다. 그리고, WTO TRIMs 규정에 의하면 본 의무조건과 연관된 이유로 수량규제를 하는 것을 엄정히 규제하고 있기 때문에, 정부의 이러한 의무사항폐지는 적절한 결정이었던 것으로 보인다. 한편, 지분제한에 대해서도 정부는 매우 적극적인 변화를 모색해 왔는데, 1998년 개정 이후에도 지분에 대한 규제가 여전히 있는 사업부문의 수는 OECD 국가들과 비교할 때 평균 이상의 수준이다. 한국의 반도체산업에 대한 연구결과가 증명하듯이, 한국정부가 기술제휴와 지분제한을 둔 합작으로 끌어내려 했던 기술이전은 그 의도대로 진행되지 않은 것으로 보인다. 다른 많은 연구들 역시, 100% 지분을 소유한 외국인 기업의 현지기업에 대한 기술이전 효과가 더욱 효과적임을 보여준다. 특히, 기술제휴나 합작을 통해 유입되는 기술은 완전소유의 외국기업이 수반하는 기술보다 그 기술수명이 오래된 것이어서, 한국이 기술산업으로 그 비교우위를 바꾸려는 현 상황을 고려할 때, 지분제한에 대한 정책방향성은 명료하다. 또한, 과거 소위 ‘한국 모델’은 재벌에게만 그 기술이전의 혜택이 돌아감으로써 중소기업의 기술수준이 비교할 수 없을 정도로 낙후되게 하는 결과를 낳았으며, 향후 이에 대한 정부의 과감한 지원이 필요하다. 이 문제의 논의과정에서, 수출의무요건을 일정 인센티브에 부과시키는 방안이 제기되었다. 이는 수출의무요건이 효과적으로 이루어질 경우, 해당국가 경제에 유리한 영향을 끼칠 수 있다는 연구들이 있기 때문이다. 그러나, WTO SCM은 수출성과에 근거한 보조금을 엄격히 규제하고 있기 때문에 이는 바람직하지 않은 것으로 보인다. 대신, 한국이 비교우위가 있는 전자나 자동차산업에 대한 외국인투자를 적극 유치하는 방안을 강구할 수 있다. 이들 산업은 주변국가에 수출을 위한 설비투자를 할 가능성이 높기 때문이다. 또한, FEZs와 FIZs를 더욱 활성화하여 보다 많은 수출기업이 지원혜택을 받도록 함으로써, 그 간접효과를 더욱 높일 수 있을 것이다. 한국의 투자지원제도에 대한 논의에 있어서, 한 연구는 한국에 있어서 외국인 투자에 대한 세제지원은 다른 선진국과 비교해서 그 효과가 크지 않음을 설명하였다. 물론, 세제감면이 이중과세의 위험을 줄이지만 외국기업이 투자지역을 선택하는 데에는 큰 역할을 하지 않는다는 것이다. 반면, R&D 활동에 대한 지원은 이보다 더욱 효과적인 것으로 보인다. 이는 외국기업이 세율이 높은 곳에서 R&D 활동을 함으로써, 세금공제혜택을 많이 보려는 때문이다. 그러므로, R&D 활동에 대한 지원은 외국기업이 한국에서 R&D 활동을 증가하는데 있어 소기의 효과를 볼 것으로 기대된다. 더욱이, WTO SCM 역시 비상업적 R&D 활동 뿐만 아니라, 상업적 R&D 활동에 대해서도 제한적인 범위에서나마 그 지원을 허용하고 있으므로, 그 허용범위 내에서의 지원방안을 모색할 여지가 있다. 현재, 기술수반 사업을 지정하여 제반혜택을 지원하는 것이 현 정책의 두드러진 특색인데, 이것은 사업선정에 있어서 투명성을 유지한다는 차원에서 바람직한 측면도 있지만, 기술이 빨리 변해가는 현 시대에 소위 고도기술을 지정하는 것이 가능한 지에 대한 문제와, 과연 지정된 기업이 기대된 기술이전을 실제로 할 지의 여부가 문제시 된다. 그러므로, 미리 지정된 기준으로 인센티브를 제공하는 것보다는 기업의 실적을 바탕으로 제공하는 것이 더욱 효과적이다. 버지니아 정부는 확실한 기준을 정해 놓고 실적위주의 지원을 제공하고 있다. 이처럼 확실한 기준을 설정하는 것은 SCM하의 ‘특정성’을 줄임으로써 허용가능 보조금의 활용범위를 넓히고, 이를 고도기술수반 기업에 적극 활용함으로써 경직성을 피함과 동시에 효율적인 지원제도를 개발하고 있다. 단, 한가지 유의해야 할 점은 정부의 지원제도가 투자자에게게는 투자지역을 결정하는데 있어 보조적인 역할을 할 뿐이라는 점이다. 그러므로, 효율적인 투자지원제도를 개발함과 동시에, 조세제도를 포함한 국내 규제를 외국선진국의 규제와 양립할 수 있도록 합리화하는 작업이 병행되어야 할 것이다. 또한, 외국기업의 기술이전은, 경쟁적인 국내기업에 대한 우위를 점하기 위해 그들의 고도기술을 유입하는 사업환경에서 이루어지므로, 국내기업자체의 기술발전과 중소기업의 기술력 향상을 위한 지원과 자체노력이 선행되어야 한다.