성 인지적 관점의 보육정책 형성체계에 관한 연구

Abstract

UN, assisting each nation to mainstream women by associating its women policy with national development, deals with a gender analysis of policy as its major issue. The gender analysis of policy is an attempt to integrate a gender perspective with all kinds of policies. In other words, it is an analysis that scrutinizes and examines the differentiated impacts of policy on men and women to ultimately provide equal opportunities and benefits to both gender in every field of society. In Korea, there have been rapid changes in child rearing environment in the perspectives of social·national, women, children and working parents. Some argue that a child rearing policy should reflect the demand of recipients of child rearing services. Moreover, the issue of prescribing a government as an institution responsible for the provision of proper child rearing services is becoming more and more controversial. People with a woman perspective contend that appropriate child rearing services are the essential means of supporting women s participation in the society and of developing women s human resources as their social activities are often hampered by child rearing responsibility which are mostly women s liability in Korea. It is very significant to clarify a substance of child rearing policy as the policy differs in context and priority depending on the perspective of an individual and his/her interpretation of the policy. Current child rearing policy, which superficially seems to be gender-neutral and gender equality promoting, are actually very likely to beget a disparate policy impact because women are situated in a largely different condition from that of men-women have a considerably different types of economic activity participation, employment, and a family relation and structure. Moreover, the disparate impact of child rearing policy is very probable to deepen when flexibility of labor market heightens and rapid changes in family structure and family dismantlement continue to accelerate. This research analyzes formulation processes of national child rearing policy till present on the basis of a gender perspective trend of thought that considers a gender with development- and analysis, study and reinterpretation of women mainstreaming policy that are by-products of gender perspective. To compare formulation processes of child rearing policy, I took the method of study invoking and reconstructing Garbage Can Model that is an adoptive model of policy agenda. In accordance with the model, I established four currents: first, current of participants, second, current of social problem, third, current of solution and forth, current of selection opportunity. As a scope of the study, I understood 「Child Rearing Facilitation Policy」 promulgated in March 2002 as an earnest beginning of the formation of infant and child rearing policy in Korea and analyzed the processes of government ministries (the Ministry of Gender Equality, the Ministry of Health and Welfare, the Ministry of Labor, Ministry of Ministry of Finance and Economy and etc.)and pertinent NGOs issuing a child rearing problem as a social problem and admitting it as a policy agenda. The results of analysis at large are as follows. Although there has been diverse discussions on a seriousness of the child rearing problem since 1990, it has never been recognized as a policy agenda until 2001 for four elements generating a policy agenda inclusive of child rearing problem, infant and child rearing law, pertinent ministry, adoptive opportunity and etc. had been independently recognized. However, an establishment of the Ministry of Gender Equality in 2001, a rapid alteration of political, economic and societal circumstances and a social attempt of utilizing women s human resources functioned as catalyses of incorporating the essential four elements to generate the child rearing problem as a policy agenda. This agenda setting demonstrates that the groups with a gender perspective had great impacts over the process. The research presents following suggestions in policy making. Gender analysis is a notion, which begot and dispersed by international organizations. Thus, it is not a simple operation to incorporate the concept with our way of thought and culture. Nevertheless, to promote women mainstreaming and gender equal society, the environment where government s every policy is taken into a gender perspective based evaluation for the analysis of its impact on each gender should be fostered. Since the establishment the Ministry of Gender Equality in January 2001, there has been an attempt to institutionalize the government s efforts of issuing a gender as its major issue. To effectively embody such, appropriate status and human and material resources should be provided; and most of all, the problem of gender equality should be regarded as a government s prime issue. In this regard, this research carries a great significance that it approaches, studies and interprets formational stages of government policy in gender perspective.; 유엔에서는 세계 각 국이 여성정책과 국가발전을 밀접하게 연관시켜 여성의 주류화를 이룰 수 있도록 하기 위해 정책의 성 분석을 중요한 주제로 다루고 있다. 정책의 성 분석(gender analysis)은 모든 정책 속에 성 관점(gender-perspective)이 통합될 수 있도록 하기 위한 시도이다. 즉 사회의 모든 분야에서 여성과 남성이 함께 그리고 동등하게 참여하고 혜택을 받도록 하기 위해 정책들이 여성과 남성에게 어떻게 다르게 영향을 미치고 있는가를 검토하고 고려하는 것이다. 한편 우리나라의 보육환경은 사회·국가의 관점, 여성의 관점, 아동의 관점, 그리고 취업부모의 관점에서 많은 변화가 야기되고 있으며, 특히 보육 수요자들의 요구를 반영하여야 한다는 주장이 제기되어 오고 있다. 특히 여성의 관점에서 볼 때 아직까지 자녀육아가 여성의 몫이 되고 있는 우리 사회에서 여성인력의 개발을 위하여, 혹은 여성의 사회 참여를 지원하기 위해서 사회가 적절한 보육서비스를 제공하여야 한다는 점이 사회적으로 중요한 쟁점이 되고 있다. 이처럼 보육정책은 보육문제를 바라보는 시각과 보육문제를 어떻게 해석하는가에 따라 정책 내용이 다르고 정책의 우선 순위도 영향을 받기 때문에 정책의 실체를 규명하는 작업은 매우 중요하다 아니할 수 없다. 특히 외형상으로 성(gender)에 관하여 중립적인 위치와 양성평등의 지향성을 가지고 있는 것 같은 현행 보육정책은, 여성의 경제활동참가 유형과 취업형태가 남성과 상당히 다르고, 또한 우리 나라의 여성들이 가족관계 및 구조내에서 남성과는 다른 위치에 있음으로 인해서 실질적으로는 차별적인 정책 효과를 파급시킬 가능성이 크다. 특히 앞으로 노동시장의 유연성이 더욱 제고되고 가족구조의 급격한 변화와 가족해체 등이 가속화되면, 보육정책 효과는 성차별적(disparate impact)으로 심화될 가능성이 크다. 따라서 본 연구는 성(gender)과 발전을 함께 생각하는 사상적 조류인 성 인지적 관점론과 함께 이의 영향을 받아 만들어져 온 여성주류화 정책의 주요 내용을 분석·고찰·재해석하여 이를 기준으로 지금까지 진행되어 온 국가의 보육정책 형성과정을 성 관점에서 분석하였다. 연구방법은 보육정책의 형성과정을 비교하는 점에서는 정책의제 채택모형인 쓰레기통 모형(Garbage Can Model)을 원용·재구성하여 다음과 같이 설정하였다. 첫째, 참여자, 둘째, 정책문제, 셋째, 해결책, 넷째, 선택기회이다. 연구의 범위는 2002년 3월에 발표한「보육활성화방안」을 본격적인 영유아보육정책의 형성으로 이해하고, 동 정책의 수립에 앞서 정부부처간(여성부, 보건복지부, 노동부, 재정경제부 등), 관련 NGO들이 보육문제를 사회문제화하여 정책의제로 수용하기까지를 분석하였다. 본 연구에서 나타난 전반적인 분석 결과는 다음과 같다. 1990년도부터 다양한 형태로 보육문제의 심각성에 대한 논의가 있었음에도 불구하고 2001년도에 이르기까지 정책의제로 수용되지 못하였던 것은, 정책의제화의 4가지 요소(보육문제, 영유아보육법, 관련부처, 선택기회 등)들이 독자적인 흐름을 가지고 있었기 때문이라 할 수 있다. 그러나 2001년도 여성부 출범 계기 및 정치, 경제, 사회적 상황의 급격한 변동과 여성인력의 활용이라는 사회적 분위기가 하나의 촉발기제로 작용을 하게 되었으며 이로 인하여 정책의제화의 4가지 요소들이 결합하게 되어 새로운 정책의제를 형성하게 되었고, 이 과정에는 성 인지적인 관점을 갖고 있는 집단의 영향이 컸음을 보여주고 있다. 본 연구로 다음과 같은 정책적 시사점을 제시할 수 있다. 성 분석은 국제기구를 중심으로 태동되고 확산된 개념으로, 이를 우리사고 체계와 문화에 도입하는 것은 단순한 작업이 아니다. 그럼에도 불구하고 여성정책의 주류화를 촉진하고 양성평등 사회를 앞당기는데는 정부 부처의 모든 정책이 성별 영향을 고려한 성인지적 평가환경이 조성되어야만 할 것이다. 우리나라에서도 2001년 1월 여성부 출범이후 국가정책에 있어 성을 주요 이슈로 다루고자 하는 정부의 의지가 제도적으로 구현하려는 시도가 되고 있다. 앞으로 이를 효과적으로 수행하기 위하여는 적절한 위상과 인적, 물적 자원이 뒷받침되어야 하며 무엇보다도 성 평등 문제가 국가의 우선적인 문제로 천명되어야 한다고 본다. 이런 의미에서 본 연구는 정부의 정책형성 단계를 성인지적인 관점에서 접근하여 해석·고찰한 새로운 시도였다는데 큰 의미를 가진다고 볼 수 있다.