지방자치단체의 여성정책에 관한 연구 : 성인지적 정책 추진의 문제를 중심으로

Abstract

본 연구는 지방자치제도 실시 이후 여성문제에 대한 인식과 관점의 변화를 중심으로 지역 여성정책을 분석하려는 목표를 갖는다. 성별 권력관계에 대한 인지와 평등한 양생관계로의 변화 의지를 포함하는 성인지적 관점(gender-sensitive perspective) 이 지역 여생정책 추진에 어떠한 영향을 미치고 있는지가 중요한 분석의 초점이다. 본 연구에서 성인지적 관점은 다양한 영역에서 여성의 요구에 주목하고 여성의 참여를 지원한다는 의미로 사용되었다. 1990년대 한국의 중요한 정치적 변화인 지방자치제도가 시작되면서, 지방정부는 단순히 정책을 집행하는 행정 기능에서 벗어나 정책의 개발과 수립에 대한 책임을 갖게 되었다. 정치적 환경의 변화와 더불어 지역 여성정책은 중앙정부의 성평등 의제의 영향을 받아 성인지적 정책으로 의제의 전환을 이루게 된다. 그러나 지역 여성정책이 평등의제를 반영하는 정책과제를 수립하고 있는지, 또한 성인지적 정책이 실효성있게 집행되고 있는지에 대한 평가는 아직 이루어지지 않고 있다. 본 연구는 성별관점(gender perspective)에서 사회정책을 분석한 서구 여성주의 이론을 검토하고 다음과 같은 두 가지 시사점을 얻을 수 있었다. 첫째, 여성정책을 분석함에 있어 누가 어떠한 의도로 정책을 수립하고 집행하는지에 따라 정책의 가치와 성격이 다양하게 나타날 수 있다는 점이다. 여성정책 역시 남성의 이해와 경험에서 입안될 경우 남성중심적인 가치를 내포할 수 있으며, 여성정책이 오히려 여성을 억압하고 전통적인 여성 역할을 강조하는 기능을 할 수도 있다. 둘째, 그럼에도 불구하고 정책결정 과정에 여성의 개입과 참여를 통해 양성평등을 추구하는 여성정책의 수립과 집행이 가능하다. 정책과정에 참여하는 주체의 성격과 권력관계에 따라 정책의 성격이 달라질 수 있다면 여생의 참여를 통해 여성정책(women s policy)을 평등정책(gender policy)으로 변화시켜 내는 것이 가능할 것이다. 이로부터 본 연구는 지역 여성정책 전개과정에 개입된 성인지적 관점이 어떻게 여성정책 추진에 영향을 미치고 있는지에 분석상의 초점을 두게 되었다. 분석을 위한 연구방법으로는 지역 여성업무에 대한 2차자료 분석과 여성정책 전문인력에 대한 면접법을 실시하였다. 면접은 1999년 2월에서 5월까지 약 3개월에 걸쳐 총 7명에 대해 실시되었다. 2차자료 분석과 면접을 통해 지역 여생정책의 전개와 변화 과정을 구성할 수 있었으며, 지역 여성정책을 정치적이고 역동적인 과정으로 분석하는 것이 가능하였다. 연구의 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 지방자치제도의 실시로 지방 단위에 성인지적 관점이 도입되었다. 지방정부는 여성정책 담당부서를 신설하거나 개편하고 여성정책 전문인력을 채용함으로써 여성정책 추진 체계를 갖추게 된다. 이러한 과정을 통해 지방 내에서도 여성정책이라는 용어와 개념이 일반적으로 사용되게 되었다. 이렇듯 지방자치제도 실시 이후각 지방에 여성정책이 도입되고 성인지적 관점이 등장하면서 잔여적이고 사회 통합적인 인식 하에서 추진되던 지역 여성업무에 새로운 변화가 일어났다. 둘째, 여성정책 담당부서와 여성정책 전문인력을 중심으로 성인지적 정책을 추진하고자 하는 노력이 시도되었다. 여성정책 전문인력은 기존 여성업무 및 관료조직에 대한 비판과 더불어 조직 내에 성인지적인 관점을 확대하고자 하는 노력을 수행하게 된다. 그러나 지방 관료조직 내에서 여성 부서와 인력, 그리고 여성업무는 가장 주변화된 위치에 놓여 있으며, 여성문제는 여전히 비가시적이고 비정치적인 영역으로 남아 있다. 셋째, 성별관점을 반영하는 여성정책의 추진 노력과 여성문제를 주변적인 것으로 간주하는 인식이 혼재되어 있는 지방 조직에서 여성정책은 평등의제를 반영하는 구체적인 정책으로 집행되지 못하고 있는 실정이다. 지역 여성정책은 지방의 특수성과 여성의 현실을 반영하지 못하고 있으며 지역 여성에게까지 도달하고 있지도 못하다. 지방에 도입된 성인지적인 관점은 여성정책의 상징적인 목표나 표면적인 과제의 명칭에만 일부 반영되어 있을 뿐 정책의 내용이나 집행과정에 실질적인 영향을 미치고 있지 못한 것이다. 결국 지역 여성정책이 여성의 현실과 성인지적 관점에 기반하여 문제를 인식하고 이에 대한 해결을 모색하는 정책으로서 의미를 갖기 위해서는 담당부서와 인력이라는 추진체계의 마련 뿐 아니라 정책이 추진되는 지방 행정조직의 인식과 운영원리의 변화가 함께 진행되어야 할 것이다. 이는 자치단체장, 여성정책 담당인력, 관련 부서의 업무 담당자 그리고 여성정책 담당인력과 동반자적 관계를 이룰 수 있는 여성단체 등 여성정책 과정에 개입하는 모든 집단이 지역 여성문제에 대한 관심을 가지고 여성정책의 주체가 되는 점진적인 과정이 함께 진행되어 나갈 때 가능해질 것이다. ; The main objective of this thesis is to analyze women s policies at local governments focusing on the changes in the perspective on women s issues since the introduction of the local autonomous system. The study highlights the impact of the gender-sensitive perspective , an awareness of gender-based power dynamics and a will to move towards gender equality, on the formation of local women s policies. The gender-sensitive perspective in this thesis refers to an effort to recognize the wants and needs of women in various areas and to support their participation. In the 1990 s, Korea witnessed major changes in its political scene, one of them being the introduction of the local autonomous system. With the system, Korean local governments were empowered with the responsibility to promote and establish policies, going beyond its original role as administrative bodies that simply executed them. Along with the changes in the political landscape, local governments started to adopt the gender-sensitive perspective in their women s policies, largely motivated by the central government s gender equality agenda. However, whether the local governments are actually reflecting the gender-sensitive perspective in their polices, and whether these policies are effectively carried out are yet to be assessed. After reviewing Western feminist theories that analyzed social polices from a gender perspective, the following two conclusions were extracted. First, the value and characteristics of a policy can greatly differ according to who established the policy with what intentions, and how it is implemented. Therefore, when a women s policy is formed based on the mind-set and experience of a male, a male-oriented value could be embedded in the policy, adding to the oppression of women and emphasizing the traditional female role. Second, despite the above point, through women s involvement and participation in the policy making process, it is possible to establish and implement women s policies that promote gender equality. If the nature of the policy can change according to the nature of the parties involved in the policy making process and their power dynamics, it is therefore possible to make a turn towards gender policies and move away from women s policies by encouraging the participation of women. Building on these points, the study zeroes in on how the gender-sensitive perspective is affecting the establishment of women s policies in local governments. The research was mainly based on a study of secondary material on women-related work at local governments and interviews of women s policy specialists. The interviews involved seven specialists and were conducted for three months from February to May 1999. The thesis, based on the research, provides a structured view on the establishment process of women s policies and its trend, as well as an analysis of the process in a political point of view and as a dynamic process. The following is the excerpt of the research. First, the introduction of the local autonomous system facilitated the adoption of the gender-sensitive perspective. A systematic women s policy making process was developed at local governments by newly establishing or reorganizing women s policy departments and recruiting related specialists. Such a change contributed to the large use of the term "women s policy" and a generalization of the concept. In other words, the introduction of the local autonomous system and the entailing establishment of women s policies and the gender-sensitive perspective brought about changes in women related work at local governments that was until then confined to residual and socially integrated perspectives. Second, women s policy departments and related specialists took the initiative in pursuing the gender-sensitive perspective. The specialists play the role of criticizing the existing women related work and beaurocracy as well as pushing for a wider acceptance of the gender-sensitive perspective. Despite such efforts, women-related departments, work, and specialists are still marginalized, and women issues are far from being resolved and need vigorous politicizing. Third, the local governments, where the efforts to promote gender perspective co-exists with the traditional recognition of women issues as a marginal area, are failing to adopt the equality agenda in their women policies. Local women policies also fail to reach women, for they do not reflect the local uniqueness and the reality of women s lives. In other words, the gender-sensitive perspective is merely reflected in the symbolic objectives or superficial titles of tasks but not in the actual process of implementation or content of the policy. In conclusion, in order for the recognition and resolution of women issues and related policies to be based on reality and the gender-sensitive perspective, a systematic structure of departments and human resources are essential as well as the changes in the recognition of the issue and the operation principle. This is only possible when all of the interested parties including the local governor, women s policy specialists, related departments, and women s organizations that can forge partnerships with related personnel take interest in women s issues and become the main drivers of women s policies.