미국기업이익집단의 로비활동에 관한 연구

Abstract

현대정치과정에서 현대 사회의 구조적인 분화와 이익의 다원화는 사회내의 산재해 있는 다양한 이익을 대표하는 이익집단의 중요성과 논의를 활성화하고 있다. 최근 한국에서도 민주정치의 발전 과제로 중간 집단에 대한 논의가 이익집단의 활성화 정도와 영향력을 중심으로 활발하게 이루어지고 있다. 한국사회의 뒷거래 정치관행을 없애기 위해서는 미국과 같은합법적인 로비활동을 양성화하자는 주장이 제기되면서 미국의 로비문화와로비제도에 관한 관심이 증대되고 있다. 양성화된 로비활동이 다양한 사회갈등의 해소 수단으로 그 역할을 충실히 소화할지, 또 다른 집단이기주의의 변형으로 작용할지는 확언할 수 없으나 사회 발전과 사회 분화로 대두되고 있는 특정 이해집단의 다양한 욕구를 제도를 통한 방법으로 수렴해야한다는 것에는 별다른 이견이 없다. 미국은 다원주의사회로 이익집단정치가 활성화된 나라이다. 많은 나라들이 사회 발전을 거듭하면서 이익이 분화되고 이익집단의 결성과 활동이증대되고 있으며 이러한 이익집단의 활동에 대한 영역 설정과 규제 정도에관해 문제를 제기하고 었다. 미국은 로비활동이 청원권(The Right ofPetition)의 연장으로 이해되고 국민의 기본권이라는 관점에서 활동을 보장하거나 규제하고 있다. 미국내의 많은 이익집단들은 로비활동이라는 합헌적인 통로를 가지고 정부의 정책결정에 영향력을 행사하는 이익표출구조를가지고 있다. 본 논문은 공개와 투명성’을 근본 지침으로 삼는 미국의 로비제도를 중심으로 기업이익집단들(Business Interests Group)의 합법적인 로비활동을통한 이익표출이 어떻게 보장되고 어떠한 방법으로 이루어지고 있는지 그리고 로비제도가 실질적으로 미국사회에서 적용되는 과정에서 나타나는 문제점을 모색한다. 미국내의 특수 이익을 추구하는 집단들 중에서도 기업의 이익을 표출하고자 하는 집단들은 풍부한 자금력과 조직력을 가지고 있다. 기업이익집단의 로비활동은 주로 이러한 자원을 토대로 이루어지고 있다. 기업이익집단의 이익표출 과정에서 정부와 기업이익집단의 관계는 일국의 경제발전과이를 뒷받침하는 정책의 중요한 몫을 담당하고 있다. 정부와 기업의 관계를 부패의 밀착이 아닌 제도가 바탕이 되는 공정 거래의 관점에서 규정하고자 하는 많은 국가에서 미국의 이익집단과 로비활동에 관한 연구가 시사하는 바는 크다. 미국에서 로비활동이 문제의 지적과 개선 과정을 통해 하나의 제도로 정착되기에는 미국의 국가적 배경이 필수 요소로 작용하였다. 이는 보편적인 개념으로서의 로비가 모든 국가에 존재하나 유독 미국사회에서 로비의 문화가 정착되고 활성화되는 이유와도 같은 맥락이다. 미국사회가 다양한 인종과 문화로 구성되었다는 기본적인 조건과 더불어 가장 중요한 것은 미국민주주의의 특성이다. 미국에서 권력의 수평적 분화와 수직적 분리는 많은 이익집단에게 접근의 용이성을 제공하였고 수많은 접근을규제하기 위해 접근의 공개와 투명성을 요구하는 법을 제정하여 실행하고있다. 1946년 연방로비규제법에 이어 1995년에는 로비공개법이 미의회에서통과되어 실행되고 있다. 이 법에서는 로비스트의 규정과 활동 내역에 관한 제한 그리고 활동 내역에 관한 보고의 의무를 명시하고 있다. 이익집단에 고용된 로비스트의 활동과 함께 이익집단은 산하 정치활동위원회(Political Action Committee: PAC)를 통해 정치자금을 기부함으로써 그들이 정책결정에 참여하고 영향력을 행사하는 통로를 얻는다. 미국의 정치자금제도 또한 기부제한과 공개 규정을 통해 기부자의 영향력 제한을 모색하고는 있으나 제도적 이상이 현실정치에서 실현되기에는 많은 문제점을안고 있다. 기업이익집단의 풍부한 자금과 조직을 토대로 하는 로비활동과이익표출은 미국 로비환경의 문제점을 극명하게 드러낸다. 미의회가 1946년의 로비규제법을 1995년 로비공개법으로 개정하면서 미국 로비환경에 대한 개선의 의지는 보였으나 여전히 다음과 같은 문제점을 지적할 수 있다. 첫째, 미국 선거에서 정치자금의 조달은 자율 구조하에서 경쟁적인 사적 이익이라는 목적을 가지고 합목적 수단으로 가장 효율이 높은 돈을 매개로 최대의 효과를 노리는 시장 논리에 지극히 부응하고 있다. 선거에 영향을 미치는 다양한 자원들 가운데 자금은 단기간에 영향을 줄 수 있는 중요한 자원이다. 기업이익집단은 자금력을 이익획득의 수단으로 사용할 때그들이 가진 비교우위에 있는 자원으로 최대의 효과를 단기간에 누리는 혜택을 가진다. 민주주의가 궁극적으로 만인의 복지를 지향한다고 하면 간과해서는 안될것이 균등의 개념이다. 순수 경제학에서 경쟁과 함께 독점을자연스러운 현상으로 인식하는 것과는 달리 정치행위는 균등화를 위한 제도적 장치를 마련하는 노력이 꾸준히 이루어져 왔다. 미국에서 선거 자금개혁론자들이 정치활동위원회(PA디의 대(對)의회 영향력 감소를 추구하고있는 것도 이런 맥락이다. 둘째, 기업로비활동비와 그들이 연관된 입법 현안의 상관성이다. 특히산업의 이익을 대변하는 의회 논의와 산업이익집단의 로비지출비(LobbyExpenditure)는 밀접한 관계를 가지고 있다. 이러한 상관성에 관한 경험적연구는 이익집단이 의회 법안에 미치는 영향력을 간접적으로 보여준다. 의회의 입법 형성에 이익집단의 영향력이 반영되어 정부정책이 이익집단의이익 산출이라는 문제점이 제기된다. 셋째, 이익집단의 이익을 대변하는 매개체로서의 로비스트의 활동에서로비스트가 대변하는 이익이 중첩(Overlapping Interests)되는 문제점이 있다. 사적 이익을 대변하는 로비스트가 공적이익도 포괄하는 현실은 각각의이익집단이 가지는 정보의 보장에 지장을 초래한다. 워싱턴의 로비산업이활성화됨에 따라 로비스트의 수도 엄청난 증가를 보이고 있다. 그러나 로비스트가 담당하는 이익에 대해서 로비스트는 특화하고 있기보다는 무분별하게 이익을 대변하고 있다. 사적이익을 추구하는 기업의 이익과 국민의건강과 같은 공적이익을 동일한 로비스트가 대변하고 있을 때 로비지출비면에서 상당한 차이를 보이는 양대 이익의 대변 정도는 차이가 있기 마련이다. 이러한 문제점은 로비스트에 대한 보다 심도 있는 규제가 요구되는부분이다. 넷째, 회전문 현상(Revolving Door)으로 표현되는 정치인과 로비스트의연계이다. 정부윤리법이 정치인이 퇴임 후 로비스트로 활약하는 회전문 현상을 규제하고는 있으나 단지 1년 동안 전직 근무처를 대상으로 로비활동 을 할 수 없다는 규제는 회전문 현상의 폐해를 방지하기에는 지극히 미미하다. 1986년 상원 사법위원회에서 공무원들은 퇴직 후 10년간, 의원들은퇴직 후 5년간 외국의 이익을 대변하는 로비스트로 활동하는 것을 금지하는 법안을 제안하였으나 의원들 스스로의 이익을 제한하는 우려와 개인적인 직업 선택의 자유를 침해한다는 이유로 제정되지 않았다. 관료나 의원들이 퇴임 후 로비스트로 활동하는 것은 그 동안 축적한 인적 자원을 토대로 입법에 관한 전문적인 지식을 활용하는 것이다. 또한 개인적인 지명도로 인해 유명한 로비회사(Lobby Firm)들은 서로 그들을 유치하고자 노력하게 된다. 주로 이러한 인사들은 로비회사에 소속되어 입법 전략에 대해고객에게 자문을 제공하나 개인적으로 상원의원들이나 입법과 관련된 행정관료들과 접촉을 하지 않는다는 이유로 로비스트로 분류되지 않으며 등록도 하지 않고 활동이 가능하다. 이들은 로비회사에 고용된 로비스트로 로비활동을 하고 있으나 접촉대상을 제한 받는다는 이유로 로비스트로 등록할 의무도 없으며 로비스트로 인식되지 않고 있다. 이는 로비 공개법이 추구하는 공개된 로비활동에 근본적으로 어긋나는 것이다. 미국에서 로비활동에 관한 논의는 공개와 투명성’을 지향하는 미국의로비제도의 근본 이념에도 불구하고 특정 집단의 이익을 대표하기 위해 집합제를 제공하는 로비활동의 근본적인 특성으로 로비활동의 과정이 명백하게 양성화되는 것은 불가능하다는 것을 전체로 이루어지고 었다. 그러나완전한 공개를 추구하는 노력이 제도적 장치로 반영되고 적용되면서 대의제 민주주의 하에서 로비활동이 정당한 정치참여의 형태로 인식될 수 있을것이다. ; Under the representative government system, the role of the interest groups becomes more important. Especially the influence of interest groups in the legislative process is the most popular controversy among the political scientists and interest group scholars. Within the discipline of political science so called pressure groups are traditionally considered the central actors in the legislative area. The institutionalization of the interest groups lobby in the U.S. has been based on the disclosure and transparency by the effort of lobby reform since The Federal Regulation of Lobbying Act of 1946 approved in the U.S. congress. Recently the U.S. congress passed new lobby reform, The Disclosure of Lobbying Act of 1995 . New lobbying law force to register with congress, disclose their clients and issue priorities and the amount of money spent to advance their agenda. The purpose of this study is to analyze the lobbying activities of the business interest groups in the U.S. Business interest groups are the most powerful groups in the pluralistic American society thanks to their money and human resources. It is not easy to measure power and influence and to build complete understanding of how groups affect the political system. In the U.S., however, the regulation in registering and disclosure the interest group activities make quantitative lobbying study possible. It is clear that groups are active at every level of government in providing information and donating campaign money in oder to articulate their special interests. Quantitative lobbying studies are based on the analyses of direct congressional lobbying and the legislative effects of PACs(Political Action Committees) contributions. Business interest groups in the U.S. generally utilize their plenty of money and human resources to influence legislative developments in Washington. Business interest groups are actively seek regulation in an effort to shore up cartels, restrict market entry and avoid antitrust prosecution. In return their offer political support to legislators in the form of money, votes, and campaign activities. First, thanks to plenty of money resources business interest groups can buy an access to legislative area by a mutually beneficial transaction, PAC contribution. Second, under the change of American political circumstances, the most powerful tactic in lobbying is an ability of providing specialized information on the prevailing issue for lawmakers. Business interest groups can afford to hire high-priced lobbyists and many specialists to obtain technical information on the special issue. Therefore, other things being equal, business interest groups are the most powerful actors in politics and policy process when it comes to the ability of close access to lawmakers. this unequal conditions result in the biggest problem to solve for the lobby reformers in the U.S.