미국 시민단체 활성화의 요인 분석

Abstract

Nowadays, there are lots of discussions about proliferation of Non-Governmental Organizations and citizen groups around the world. They act as an intermediary between government, economy and citizens focusing on the issues like environmentalism, consumerism and governmental reform. What factors can explain this phenomenon? To find the reason of proliferation of citizen groups, this essay select the United States for country in where has various kinds of citizen groups(public interest group) historically. To analyze how these citizen groups form and maintain themselves is the main purpose of this essay. The United States is a pluralistic country. In the political process, there are competition, conflict, and coalition among groups which represent various kind of interests. All participants of political process check each other so can make an equilibrium. Interest groups are key players in this process. After pluralist theory, Mancur Olson suggests the logic of Collective Action to criticize pluralist heaven. He introduce economic theory in group formation focusing on selective benefit as rational individual s choice. If a person decides to participate in group, that means, the group offers a person selective incentive. This perspective provide internal factors which attract individuals to groups. However, both pluralism and rational choice theory aren t sufficient for explaining group s origin and maintenance. For the formation of groups, internal factors aren t only important, but external factors, such as, social institutions, norms, structures, also play important role. It is social contexts which provide individuals with outside conditions of their rational choices. Then, in case of citizen groups, what factors may play a key role? It is fundamentally different from economic groups from the beginning. Citizen groups pursue public interest, collective good so cost can exceed benefit easily and bring about free-rider problem if followed rational choice theory. However, in reality, many citizen groups exist, increase and have influence on political process. The rate of increase of citizen group from 1960 to 1995 reach to 180%. Comparing with other interest groups rate, 40% to 70%, it is a explosive rate. Also, to compare with business interest groups, the influence of citizen groups grow rapidly in political process specially in the area of environmental protection. Why does this rise happen nowadays? It can be explained that both internal and external factors effect citizen groups formation and retention. There are two internal factors. First, citizen groups also provide material, solidary and purposive benefits with group members like other organizations. Individuals join group being attracted by purposive incentive, but in making a retention decision, learning can act on crucial variable. Second, the success or failure of groups depends on the ability of group leader which can offer attractive benefit to potential members. These internal factors can act as benefits backing by external factors. Group participation should not be conceived only as the psychological characteristics of individuals, but also as the result of the incentives, constraints, and opportunities created by social context. The first factor among external factors is institutional patronage. It refers to a special supporter or financial guardian of organization, a person who assumes responsibility for paying or underwriting a large share of an organizational costs. Patrons need not be individuals, they may be corporation, foundation, government, or other institutions. Second, American Constitution and legal environment encourage citizen groups in acting lively. It was founding fathers who wish to prevent concentration of power of one group or a person that offered check and balance system institutionally. Third, a change from iron-triangle to issue-network supplies competition space for citizen group. As moving to issue-network, political process becomes more complicated because various actors, such as Congressmen, governmental institutions, Judiciary, and lobbyists etc., may participate in. Citizen groups can act as a countervailing power among colliding interests. Fourth, the entrance of post-materialism can be a factor of a rise of citizen groups. The correlation between the increasing lobbying activities of citizen groups and a shift in the-American political agenda from an 1960s emphasis on economic equality to today s post-material issues, such as environmentalism and consumerism, which focus on the quality-of-life. To summarize, both internal and external factors act on proliferation of citizen groups. However, in case of citizen groups, social context plays bigger role than selective benefits do. That is to say, the rise of citizen groups reflect specialization of American pluralism and democracy. Citizen groups can grow surrounded by American pluralism and democracy also American pluralism can develop itself through activities of citizen groups. ; 최근 국제적으로 비정부기구(Non-Governmental Organization: NGO)에 대한논의가 활발하게 일어나고 있다. 이들은 기존의 각 국가 정부들이 해결하지 못한 여러 문제들을 중대 이슈로 삼고 활동하고 있다. 즉 환경 문제 라든지 정치부패 척결, 소비자 보호 문제 등이 그것이다. 그렇다면 이러한 시민단체들이 국제적으로 왜 활발한 활동을 전개하고 있는가? 이 주제를 해결하기 위해서는 기존의 시민단체 활동이 활발한 국가에 대한 연구가 필요하다. 미국은 그런 의미에서 단체를 통한 정치 참여가 가장 활성화된 국가로 상정할 수 있다. 결국 본논문은 시민단체가 가장 활성화되었다고 볼 수 있는 미국을 연구 대상으로 미국의 시민단체들이 어떻게 형성되고 활성화될 수 있었는지 그 요인을 분석하는것이 목적이다. 기존의 이익단체 형성에 대한 이론으로는 다원주의와 합리적 선택이론을 들수 있다. 이 중 다원주의는 단체를 분석대상으로 정치과정에서 이익단체들의 활동이나 효과 등을 주로 분석하였다. 미국의 정치과정은 다양한 이익을 대표하는단체들이 서로 연합하고 경쟁하고 갈등하는 장이며 이익단체들의 활동에 따라대체로 균형이 이루어질 수 있다고 보는 견해이다. 만약 어떤 이슈가 주요 쟁점으로 등장할 때, 정치과정의 각 행위자들-의원들, 대통령, 로비스트, 시민단체 등-은 그때 그때의 이익에 따라 서로 연합하기도 하고, 갈등하기도 한다. 즉, 어느한 곳으로 권력이 집중하는 것을 막기 위해 각 행위자들은 견제를 하게되며, 이과정에서 상쇄력(CountervaiIing force)이 활동할 수 있는 공간이 발생하는 것이다. 이러한 다원주의는 미국적 민주주의를 합리화시키는 이론으로도 볼 수 있다. 이 후 등장한 합리적 선택 이론은 주로 올슨(M. Olson)의 집합행동(collectiveaction)의 논리에서 설명되어진 개념인데 그는 단체 구성에 있어 경제이론을 도입시켜 합리적 인간의 선택에 따른 선별적 편익(selective benefit)논리를 구성하였다. 즉, 사람들이 단체에 참여하는 동기는 그 단체가 어떠한 선별적 편익을 제공하기 때문이고, 합리적인 개인이라면 유인을 이끌어낼 수 있는 단체에 참여한다는 것이다. 합리적 선택이론에서는 개인을 분석의 대상으로 하여, 주로 어떻게 단체가 형성되었는지, 그룹 리더들과 회원들은 어떠한 관계를 가지는지 등의단체 내적인 면에 초점을 맞추어 연구가 진행되었다. 즉 단체 형성에 있어 단체가 개인들에게 제공하는 ‘내적 요인(internal factors)’에 초점을 맞추었다고 볼 수 있다. 그러나 다원주의와 합리적 선택이론 만으로는 이익단체의 형성과 유지의 요인을 설명하기에 부족하다. 따라서 최근의 학자들은 단체 형성에 있어 ‘외적 요인(external factors)’을 중시하는 사회 체제(social context)적 접근을 제시하였다. 즉, 합리적 선택이론이 너무 합리적인 개인의 선택에만 치중하여 이들이 선택을 하게 된 외부상황은 고려하지 않았다고 비판하면서, 단체 구성에 있어 외부상황을 구성하는 사회 체제 역시 중요한 역할을 한다고 주장한다. 사회 체제의 예로는 사회적 제도, 지속적인 사회 관계 사회 규범 대규모 단체뿐만 아니라 소규모 단체에도 작용하는 사회적 압력 그 외에 불리한 처지의 단체들(예: 시민단체)이 형성되는데 도움을 줄 수 있는 여러 요소들을 포함한다. 그렇다면 시민단체의 경우에는 어떠한 내적 요인과 외적 요인이 단체 형성과유지에 작용하는가? 시민단체의 경우에는 단체의 형성과 유지에 있어 다른 이익단체들과는 기본적 상황에서 많은 차이가 있다. 우선 이념적인 면에서 단체 구성원뿐만 아니라 일반 사람들에게도 공동선 즉 공익(公益)이 분배될 수 있어야한다. 따라서 단체에 참여하지 않더라도 이들의 활동을 통해 누구든지 이익을 공유할 수 있는 무임승차(free-rider)의 문제가 발생할 수 있다. 즉, 일반적으로 편익보다는 비용이 많이 든다고 가정할 수 있다. 결국 합리적 선택이론의 시각에서보면 시민단체는 형성되기 어려울 뿐만 아니라 영향력 행사도 어렵다고 볼 수있다. 그러나 실제로는 다수의 시민단체들이 구성되고 있으며, 점차 증가하고 있는 추세일 뿐만 아니라 정치과정에서도 영향력이 있는 것으로 평가되고 있다. 물론 로비를 시행하는 이익단체 중에서 시민단체가 차지하는 비중은 약 24%정도이다. 수적으로는 그 비중이 크지 않다고 볼 수 있지만, 1960년에서 1995년까지 그 증가율을 보면 다른 이익단체들이 약 40%에서 70%정도의 증가율을 보이는데 반해 시민단체는 약 180%의 증가율을 보인다. 결국 통계적으로 볼 때 시민단체가 폭발적으로 증가했음을 알 수 있다. 둘째로 정치과정에서 시민단체의영향력을 살펴보면, 현재까지 다양한 이슈 영역에서 공익을 대변하는 역할을 하고 있음을 알 수 있다. 미국의 정치과정은 다양한 이익들이 충돌하는 장소로서개개의 이익단체들이 그들의 이익을 극대화하여 그것을 정책에 반영시키도록 하는 곳이다. 여기서 시민단체가 어느 정도 영향력을 행사하는가를 객관적으로 평가하는 것은 거의 불가능하지만 특히 환경보존·소비자보호·정부 개혁의 정책영역에서 시민단체의 활동이 두드러졌음을 알 수 있다. 그렇다면, 시민단체의 활성화는 어떠한 요인으로 설명될 수 있는가? 시민단체의 활성화에는 개인들의 참여를 이끄는 단체의 ‘내적 요인’과 단체 구성에 있어사회 체제적인 ‘외적 요인’이 동시에 존재함을 알 수 있다. 시민단체 활성화의 ‘내적 요인’ 중 첫째는 선별적 편익과 연결되는 것으로, 시민단체도 다른 이익단체들과 마찬가지로 여러 편익을 제공하는데, 그것은 연대적(solidary)·목적적(purposive)·물질적(material) 편익으로 설명될 수 있다. 두 번째 요인으로는 지도력(leadership)을 들 수 있다. 즉 단체 조직기업가(entrepreneur)가 잠재적인 단체 구성원에게 참여할 수 있는 매력적인 유인을 제공한다면 구성원들은 단체에 참여할 것이며 따라서 지도력에 따라 단체의 성공여부가 결정된다고 볼 수 있다. 이러한 내적 요인은 단체 형성에 있어 중요한 편익으로 작용하지만, 단체의 유지까지 설명하기에는 부족함이 있다. 시민단체의 경우 사람들의참여를 이끌기 위해 편익을 제공했을지라도 그들을 지속적으로 유지함에 있어서는 사회 문맥이나 구조, 혹은 제도의 영향이 뒷받침되어야 한다. 즉, 단체 형성은개인 차원의 변수로만은 이해될 수 없으며 중요한 것은 정치적·경제적·사회적제도에 의해 창설된 ‘유인 제한 그리고 기회’인 것이다. 외적 요인의 첫 번째로 제도적 후원을 들 수 있다. 미국에서 단체를 구성할 경우 대부분의 단체들은 재단이나 기업 부유한 개인으로부터 기부금을 받고, 정부로부터는 보조금을 지급 받고 있다. 시민단체의 경우, 창설 기금의 약 90%를 후원에 의지하고 있으며, 평균 세입에서도 약 40%이상을 차지하고 있다. 둘째는법적 환경이다. 우선 헌법을 제작 당시를 살펴보면, 건국자(Founding Fathers)들은 한 기관이나 개인에게 권력이 집중되는 것을 막기 위해 견제와 균형을 제도적으로 보장하였다. 또한 법 조항 가운데에는 시민단체들이 세금을 면세 받을 수있는 권한이 부여되어 있다. 즉, 법적 환경 역시 시민단체의 활성화를 장려하였다고 볼 수 있다. 셋째 요인으로는 이슈망(Issue-Network)으로의 변화를 들 수있다. 즉, 이전에는 철의 삼각형(iron -triangle)에 의해 정책결정과정이 유지되었으나, 의회의 권한이 축소되고 연방정부의 권한이 확대됨에 따라 정책결정 과정은 점차 복잡화되는 양상을 보이며, 각 참가자들은 각각의 이슈에 따라 연합하기도하고 경쟁하기도 하기 때문에 시민단체가 활동할 수 있는 공간이 확보되었던 것이다. 넷째, 탈물질주의의 등장을 들 수 있다. 1990년대 이전까지 사람들은 경제적 평등, 노동권 보장, 인종평등 등의 이슈를 위해 활동하였다. 그러나 경제가 발달함에 따라 교육수준이 상승되고 기본적인 생활이 보장되자 사람들은 환경, 소비자운동 등과 같은 이슈에 관심을 가지게 되었다. 이렇게 사람들의 관심사가 변화됨에 따라 의회에서 결의되는 안건 역시 삶의 질에 초점을 두고 있으며, 결국시민단체들의 활동이 그 중심 역할을 하게 되었다고 볼 수 있다. 논의를 종합하여 볼 때 미국에서 시민단체의 활성화에는 여러 요인이 복합적으로 작용하고 있음을 알 수 있다. 그러나, 시민단체의 경우에는 내적 요인보다는 외적 요인, 즉 선별적 편익보다는 사회체제나 구조가 더 중요한 역할을 하고있다. 즉, 미국에서의 시민단체의 활성화는 미국 사회의 특수성의 반영이라고 볼수 있는데, 미국적 특수성이란 다원주의와 민주주의의 발전이다. 위에서 외적 요인으로 언급한 후원 제도 법적 환경 이슈망, 그리고 탈물질주의는 모두 다원주의 사회의 한 단면이기 때문이다. 결국 미국의 시민단체의 활성화는 다원주의의배경에서 이루어질 수 있었으며, 또한 미국적 다원주의는 시민단체의 존재로 인하여 발전될 수 있었다. 시민단체들이 국가와 개인 경제 분야와 개인을 연결할수 있는 매개체의 역할을 지속적으로 유지한다면 정부의 실패뿐만 아니라 시장의 실패도 해결할 수 있으며, 민주주의의 안정에도 영향을 줄 수 있는 것이다.