한국 NGO의 정책형성과정에서의 협상적 거버넌스 분석

Abstract

본 연구에서는 최근 비정부조직(NGO)의 정책관여의 폭이 넓어지면서 새로운 정책결정에의 참여자로서 비정부조직(NGO)의 정책변화에의 영향력에 주목하고 비정부조직(NGO)이 정책변화에 미치는 영향력요인과 그 영향력 정도를 분석해 보고자 하였다. 정책적 영향력을 결정하는 요인으로는 외부적 요인으로서 ‘정치적 기회(political opportunity)’와 내부적 요인인 비정부조직(NGO)의 ‘운동역량(movement capability)’이라는 변수를 선정해 경실련의 금융실명제, 참여연대의 소액주주운동, 경실련의 정보공개법 제정운동, 경실련의 OECD가입반대운동의 네 가지 운동사례를 분석해 보았다. 각 독립변수의 설정에서 ‘정치적 기회’는 특정 운동조직이 권력에 접근하고 정치체제를 이용할 수 있는 접근 가능성으로 이해하고, ‘정치제제의 개방성’ 과 ‘정치적 세력관계의 특성’이라는 하위변수로 구분하여 운동결과를 분석했다. 또한 ‘운동역량’은 사회적 요구를 얼마나 정확하게 정책대안으로 제시하는가의 비정부조직(NGO)의 ‘사회현안의 이슈화능력’과 동원에 어느 정도 집중력을 보이는가의 ‘동원능력’이라는 하위변수로 나누어서 운동의 결과를 분석해보았다. 시민운동의 결과와 정책변화에의 영향력은 외부적 요인인 정치적 기회와 내부적 요인으로 운동조직의 운동역량에 따라 달리 나타났다. 연구결과는 다음과 같다. 금융실명제는 정치적 기회가 확대되고, 운동역량도 강한 사례로 경실련이 주장한 안이 완전 수용되어 금융실명제 실시라는 운동 목표를 달성해 정책변화를 가져온 경우로 분석모델 (Ⅰ)의 완전수용사례에 해당한다. 이 때 경실련의 금융실명제운동의 정책변화에의 영향력은 컸다. 소액주주운동은 정치적 기회는 축소되고, 운동역량은 강한 사례로 참여연대의 주장이 부분적으로 수용되어 소액주주권 행사요건 완화, 집중투표제도입(의무화 안 됨), 사외이사제 부분적 도입, 기업에 대한 소액주주권리에 대한 인식전환 등 부분적인 변화를 가져오기는 했으나 근본적인 정책변화로는 이어지지 않은 경우로 분석모델 (Ⅱ)의 타협적 수용에 해당한다. 이 때 참여연대의 소액주주운동의 정책변화에의 영향력은 약했다. 정보공개법 제정운동은 정치적 기회는 확대되고, 운동역량은 약한 경우로 정부안대로 정보공개법이 제정됨으로써 정책변화는 가져왔지만 경실련 안이 크게 반영되지 못하고 정보공개법제정이라는 부분적 목표만 달성한 경우로 분석모델 (Ⅲ)의 배타적 수용에 해당한다. 즉 경실련의 정보공개법 제정운동의 정책변화에의 영향력은 약했다. OECD가입반대운동은 정치적 기회도 축소되고, 운동역량도 약한 경우로 경실련의 주장이 완전 배제됨으로써 목표달성도 못하고 정책변화도 가져오지 못한 경우로 분석모델 (Ⅳ)에 해당하는 완전배제 사례이다. 즉 경실련의 OECD가입반대운동의 정책변화에의 영향력은 없었다. 이러한 상이한 운동결과는 비정부조직(NGO)의 정책변화에의 영향력이란 것은 정치적 기회도 확대되고 운동역량도 강할 때 가장 크게 행사될 수 있다는 것을 의미하고 정치적 기회나 운동역량 중 어느 하나가 축소되거나 약할 때 비정부조직(NGO)의 정책변화에의 영향력이란 미약하게 나타나고, 정치적 기회도 축소되고 운동역량도 약할 때는 정책변화에의 영향력은 없었다는 것을 보여주고 있다. 비정부조직(NGO)의 정책적 영향력에 대한 요인별 분석결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 정치체제의 개방성 요인으로, 정치체제의 개방성이 클수록 정치체제에 접근가능성 즉 정치적 기회가 확대되어 비정부조직(NGO)이 주장하는 이슈의 수용정도가 커져 운동의 성과에 긍정적 영향을 미친다. 특히 개혁정국이나 선거 국면 같이 정치체제의 개방성이 확대 될수록 비정부조직(NGO)이 주장하는 이슈의 수용정도는 높아진다. 둘째, 정치적 세력관계 요인으로, 정치적 세력관계의 특성이 개혁정책에 동조하거나 비정부조직(NGO)이 주장하는 이슈에 긍정적 태도를 보일 때 정치적 기회가 확대되어 이슈자체의 수용 정도는 커진다. 그러나 정치적 기회가 확대되어 이슈자체에 대한 수용정도는 높더라도 비정부조직(NGO)이 주장하는 안의 반영정도는 운동역량에 의해 결정되었다. 결론적으로 정치체제의 개방성과 정치적 세력관계의 특성이라는 두 가지 요인을 종합해 정치적 기회요인으로 운동사례를 비교해 본 결과, 정치적 기회의 확대는 운동성과나 영향력에 긍정적 영향을 미치고 있다. 셋째, 사회현안의 이슈화능력 요인으로, 시민사회의 여론의 동원을 통한 압력행사로 운동의 성과를 내고 있는 시민운동의 경우, 당시의 사회적 요구를 얼마나 정확히 대변해 내는가가 운동의 정당성과 전문성을 확보케 함으로써 운동역량이나 운동성과에 결정적 영향을 미치고 있다. 그러나 사회적 요구를 정확히 대변한 사회현안의 이슈화 능력이 뛰어났더라도 이슈가 정부에 의해 선점된 경우 이슈화의 주도권상실로 운동역량의 약화의 요인이 됨으로써 운동성과에 부정적 영향을 미치고 있다. 마찬가지로 사회적 담론과 상반되는 이슈, 정부의 정책기조와 상반되는 이슈화의 경우도 운동역량 강화로 이어지지 못함으로써 운동성과를 내기가 어려웠다. 이것은 점진적 사회개혁을 추구하고자 하는 시민운동의 경우 정치적 기회가 축소된 상황에서 운동성과를 내기가 그만큼 어렵다는 사실을 말해주고 있다. 넷째, 동원능력요인으로, 다양한 동원 전략과 동원횟수로 동원능력을 강화시킬 때, 운동역량은 강하게 나타났다. 특히 운동방식의 절차적 정당성 획득, 차별화된 운동방식, 동원횟수 등은 운동의 역량에 직접적 영향을 미친다. 결론적으로 사회현안의 이슈화능력과 동원능력이라는 두 요인을 종합해 운동역량요인으로 운동사례를 비교해 본 결과, 운동역량의 강화는 운동의 성과나 영향력에 긍정적 영향을 미친다. 그러나 운동의 결과는 운동조직의 운동역량에 의해 결정되기도 하지만 우선적으로는 체계에 접근할 수 있는 정치적 기회의 정도에 의해 더 좌우되었다. 이것은 운동역량과 정치적 기회는 서로 영향을 미치는 관계이면서도 근본적인 운동의 결과는 정치적 기회, 즉 체계가 운동조직이 제기한 운동이슈를 얼마나 수용하는가에 달려있음을 말해준다. 특히 정치적 기회가 확대될 때는 비록 운동역량이 약하더라도 긍정적 운동성과를 내고 있다. 이러한 운동의 결과에 미치는 정치적 기회의 중요성에도 불구하고 사례비교에서 알 수 있는 것은 운동역량이 강한 경우 대체로 법제정이나 정책변화에서 비정부조직(NGO)이 제시하는 정책대안의 반영정도에 긍정적 영향을 미친다. 즉 정치적 기회가 확대되었다 하더라도 이에 대응하는 비정부조직(NGO)의 운동역량이 약한 경우는 입법화나 정책변화를 가져오더라도 비정NGO정책대안의 반영정도는 낮았고, 운동역량이 강할수록 비정부조직(NGO)이 제시하는 정책대안의 반영정도가 높았다. 이것은 운동역량이 강할수록 비정부조직(NGO)이 제시하는 정책대안의 반영정도가 높아진다는 것을 보여주고 있다. 이러한 연구결과는 비정부조직(NGO)이 정책변화에의 영향력을 제고하기 위해서는 정치적 기회를 효과적으로 이용함으로써 비정부조직(NGO)이 제시하는 정책대안의 수용정도를 높일 수 있는 전략과 더불어 사회현안의 이슈화능력과 동원능력의 확보를 통한 운동역량의 강화라는 외부적ㆍ내부적 전략의 강화라는 이중적 과제를 시사해준다. 이러한 비정부조직(NGO)의 정책적 영향력 강화는 전문성을 확보한 정책대안 제시와 운동 방식의 절차적 정당성 확보를 통한 압력행사로 법과 제도의 개혁을 달성함으로써 시장실패와 정부실패에 대한 보완이라는 제도적 시민사회의 공고화 과정이기도 하다. 특히 제도적 시민사회로의 변화과정에서 비정부조직(NGO)의 정책적 영향력이란 정치적 기회의 확대와 비정부조직(NGO)의 강한 운동역량이 맞물릴 때 가장 영향력이 크다는 것을 감안할 때 정부와 비정부조직(NGO)의 협력관계 속에서 민주주의 공고화에 기여할 수 있음을 보여주고 있다. 이것은 공익적 가치를 추구하는데 있어서 시민, 비정부조직(NGO), 기업, 그리고 정부가 각기 적절한 역할과 함께 자율성을 확보한 상태에서의 바람직한 경쟁과 동반자적 관계의 정립이 요구된다고 하겠다. 이러한 긴밀한 관계 형성을 통해 정부는 정부의 한계를 극복하는 방향으로 또 비정부조직(NGO)은 정부에 공공재 추구와 관련한 정책적 정보를 제공함으로써 제도개혁과 민주주의 공고화에 기여하고 있음을 보여주고 있다. 이러한 연구결과는 국가, 시장, 시민사회가 신뢰를 바탕으로 공존, 협력, 경쟁하는 체제인 협상적 거버넌스(negotiated governance)의 가능성을 제시하고 있다. ; Recently, NGOs have participated in influencing policy changes in the political, social, and economic spheres and have substantially broadened their range of participations in policy-making processes in Korea. This study aims to analyze the influential factors and the level of impact of Korean NGOs as new contributor in policy-making process. To examine the factors of NGOs that affect the policy changes, I demarcate the influential factors into external and internal ones: the one is political opportunity and the other is NGOs movement capability. I evaluate four NGO movement cases that happened in 1990 s in Korea: the Real Name Financial System Movement by the Citizens Coalition for Economic Justice (CCEJ), the Shareholder Activism by the People s Solidarity for Participatory Democracy (PSPD), the Movement for Establishing Freedom of Information Act by CCEJ, and the Anti-OECD Joining Movement also initiated by CCEJ. In setting the influential factors as independent variables in examining NGO movements, I define political opportunity as accessibility of a certain NGO (or Social Movement Organization) to power and its convenience to use political systems. In order to analyze the accomplishment of NGO movements, I group the external political opportunity into two sub-variables. Those are openness of political systems and characteristics of political power relationships. With regard to the sub-variables of internal factor of movement capability, I delineate NGOs ability to make issues out of pending social problems and ability to mobilize to carry on its campaign. If NGOs capacity to shape the current social needs into the forms of alternative policies to the existing ones determines the ability to make issues out of pending social problems, their capability of orchestrating the social forces through the mobilization to press the implementation of a policy defines the ability to mobilize. My case study demonstrates that the achievements of citizen campaigns like NGO activities and their subsequent influences on policy changes depend on the dynamics between the external political opportunity and the internal movement capability factors. In a way of weighing each factor and the combination of the factors in a NGO movement, I classify four analysis models. The Movement of the Real Name Financial System instigated by the CCEJ constitutes the analysis model (I) as a complete acceptance case. The movement happened under the conditions when both the political opportunities and the movement capability of the CCEJ were enlarged and strengthened. The movement successfully fulfilled its goal to carry out the proposing agenda by the CCEJ and brought the complete changes to the existing financial system. In this case, the influence of the CCEJ on policy change was, eventually, fundamental and enormous. The Shareholder Activism set off by PSPD can be categorized into the compromising acceptance case of the analysis model (II) in which the movement capability remains strong whereas the political opportunities are reduced. PSPD s agenda were partially accepted in the following areas; loosening the eligibility rules of small shareholders in exercising their rights, bringing in the collective voting system even though it didn t become mandatory, partially introducing the outside Board of Director system into Korean companies. Even though PSPD s Shareholder Activism played a significant part in enhancing the small shareholders rights, which has been meager in business conventions in Korea, however, the People s Solidarity didn t lead to fundamental policy changes that it originally aimed at. In conclusion, the level of the influence of PSPD on the Shareholder Activism was weak. The Movement of Establishing Freedom of Information Act initiated by CCEJ exemplifies the analysis model (III) in a case of which political opportunities are enlarged but movement capability is insufficient. CCEJ played an important role in bringing into existence of the Freedom of Information Act, although the overall stipulations of the Act only reflected the proposal made by the government. CCEJ did help bring some policy changes, but few of its claims were exactly accepted. Thus, it only attained a part of its goals, i.e. to establish the Act, and, accordingly, falls into the category of the exclusive acceptance case. In the end, the CCEJ had only little influence on the policy changes through its campaign. For the fourth category of the analysis model, the Anti-OECD Joining Movement can be regarded as the failure (complete exclusion) case, in which neither the political opportunities nor the movement capability is enough strong to draw any substantial change in the existing system. The suggested demands and protested activities by the CCEJ were totally left out from the governmental decision-making, and thus, the NGO was unable to accomplish its goals and to make effects on policy changes. It seems impossible to find any influence of CCEJ on the policy changes for the anti-OECD joining movement. My analysis on the NGO movements articulates that the NGOs influence on policy changes can only maximize to the greatest extent under the circumstances where its political opportunities are enlarged and the movement capability is strong. If either political opportunity or movement capability is meager, the influence of the NGOs on policy changes cannot but be poor. Furthermore, there can be no influence of the NGOs whatsoever on policy changes when both of the factors are weak. Through the analyses of each sub-variable that determines the influence of NGOs on policy changes, I reach a conclusion as the followings: First of all, with reference to the factor of openness of political systems, the more the openness of political systems increases, more NGOs accessibility to the systems enlarges and the greater the degree of the government s acceptance of NGO s issues. In particular, during the reformative political situations or elections, the degree of acceptance of issues of NGOs turns out to be high. Secondly, the external factor of political power relationships is an important variable to determine the amount of NGOs influence on policy changes. If a political power relationship is favorable for certain reformative initiative of a NGO and, furthermore, moves forward to implement the initiatives into policy in concert with the NGO, the political opportunities for the NGO to fulfill it s goal become enormous and the degree of acceptance of the issues raised by the NGO correspondingly becomes magnificent. However, even if a NGO is given substantial political opportunities and high possibilities of policy-makers acceptance of its issues due to a specific power relation dynamics, the level of reflecting its proposal in a particular policy depends on the movement capability of the NGO. To sum up, the two sub-variables of openness of political systems and political power relationships in terms of external influential factor of the NGO movement delineate the boundaries of NGOs capability; the enlargement of political opportunities plays a positive role in having better campaign achievements and influence of NGOs. For the third, in the field of the citizens campaigns where their demands can only be heard through mobilizing public opinions to exercise pressures on policy-makers, the ability to make issues out of pending social problems in the civil society means the righteousness and professionalism of the campaigns, that is, how correctly and successfully they represent the social demands. In the long run, the capability of reflecting the urgent legitimate needs for changes and of building them into feasible policies determines the movement capability. However, even though the ability of NGOs to make issues out of the pending social problems is excellent, its movement capabilities may be possibly weakened and, sometimes, the NGOs can be negatively affected by the loss of the initiative to drive the changes on policies when the government preempts the initiative to the same issues raised by the NGOs. The weakening of movement capabilities and its negative impact on the NGO can also happen in the occasions when the issues are contrary to social consensus or contradictory to the current policy basis of the government. This phenomenon hardly triggers the strong movement capability and develops further positive campaign results. This fact implies that when the political opportunities are reduced, citizens campaigns that pursue gradual social reforms tend to have a very difficult time in yielding successful movement achievements. Fourth, the movement capability can be boosted to an enormous extent when NGOs develop various mobilization strategies and increase the frequency of the mobilization. Acquisition of the procedural righteousness of campaign methods, differentiated campaign methods, and effectively frequent number of mobilizations particularly have direct influences on the movement capability of a NGO. In short, the ability to make issues out of pending social problems and mobilization ability in terms of analyzing the movement capability of NGOs are profoundly related with the outcome or the influence of a campaign in a given arena. In conclusion, if a NGO strengthens its movement capability, it enhances the possibility to achieve the desirable influence on the policy-makers and to fulfill the goals it campaigns. However, the case study of the four NGO movements also shows that the achievability of a NGO s goal more depends on the political opportunity with which an NGO can access to the policy-makers than the movement capability of the organization. This fact reveals that even though there exists a mutual dependency between the movement capability and the political opportunity in accomplishing a NGO campaign, the political opportunity is more determining factor in the success of a campaign, in other word, how the political system would look at a NGO campaign issues more profoundly determines the viability of NGO s goals. This is true of the Establishing Freedom of Information Act movement. Even though CCEJ had a weak movement capacity, it actually led to positive campaign results due to the fact that its political opportunities are enlarged. On the contrary, movement capability of a NGO is a more important factor in shaping the policy according to the policy proposals suggested by the NGO. In other words, even with strong political opportunities, the NGOs with weak movement capability inevitably witness a low level of achievability their proposal on legalization or policy changes. The stronger an NGO is in its movement capability, the higher the degree of approval of its proposal on policy changes. To enhance their viability and achievability as participants in the policy-making processes, NGOs confront a double task of inventing and strengthening both external and internal strategy; one the one hand, NGOs need to develop the effective strategies to cultivate the political opportunities to facilitate a higher level of acceptance as partners to have an effect on the policy changes, and the other hand, they require to reinforce the internal movement capability through fortifying the ability to make issues out of pending social problems and mobilization ability. The process of NGOs strengthening the strategies is equal to that of consolidating the institutional civil society that supplements market and government failures by attaining reforms in laws and institutions through the initiatives of policy proposal armored with professional expertise and securement of righteousness in terms of campaign methods. In particular, providing the fact that the policy influence of NGOs can be maximized when their political opportunities expand and their movement capability increases by way of improving the institutional civil society, the cooperative partnership between NGOs and the government is crucial to democracy consolidation. As legitimate participants to provide expertise on grass-rooted, policy-oriented representation, NGOs contribute to solidify the institutional reforms and consolidate democracy in the civil society. Correspondingly, in pursuing public interests, it is desirable for corporations and the government as well as citizens and NGOs to compete equally by forming a desirable partnership, the relationship of which means doing their own supposed duties while respecting the others autonomy. The mutual understanding and partnership between citizens, NGOs, corporations, and the government will offer the alternative paths to the government failures in the pursuit of public goods and, furthermore, finally, consolidate the democracy in the civil society. This suggests the possibility of negotiated governance, a competitive but complementary and cooperative system established on the mutual trust between the government, the market, and the civil society.