일본의 외국인노동자정책에 관한 연구

Abstract

본 연구는 현재 일본에서 심각한 사회문제로 인식되고 있는 외국인노동자 문제를 식별하여, 이 문제를 발생시킨 일본정부의 정책의 한계점을 분석하고, 이에 대한 지방자치체의 독자적인 정책대응 분석을 목적으로 한다. 일본과 아시아지역간의 노동력이동을 보면, 일본의 노동력부족이라는 현상과 함께 아시아국가들에서는 노동력의 과잉공급, 일본과의 커다란 임금격차라는 요인에 의해, 일본으로의 외국인노동력의 유입은 1970년대 말 이후 급증하고 있다. 일본에서는 이제부터 인구의 고령화가 더욱 진전되고 노동력은 장기적으로 노동이 가능한 젊은층을 중심으로 감소해 갈 것이라는 전망하에, 앞으로 인력부족으로 인한 외국인노동력의 수용은 증대할 것으로 예측하고 있다. 외국인노동자에 대해서, 일본정부에서는 지금까지 단순노동분야의 외국인노동자의 도입을 인정하고 있지 않다. 1990년에 개정된 현행 출입국관리 및 난민입정법(입관법)은, 전문적·기술적 직업에 종사하는 외국인노동자의 수용범위의 확대와 해마다 증가하고 있는 외국인 불법취업에의 대책이라는 두 가지 목적을 내세우고 있지만, 단순노동의 분야에 있어서의 입국을 인정하지 않는다는 입장은 고수하고 있다. 그러나 이와 같은 수용에 관한 논의나 중앙정부의 정책에도 불구하고, 현재 중요한 문제는 외국인노동자의 실태가 이러한 논의보다 훨씬 진행되어져 있다는 것과 외국인 노동자 문제가 심각화하고 있다는 것이다. 이러한 일본정부의 외국인노동자문제의 대응의 결함은 불법취업자 문제에 상징적으로 나타나고 있다. 불법취업자문제는 외국인노동력이 존재하는 국가에는 공통적으로 나타나는 문제이지만, 일본의 경우에는 외국인노동자 중 합법 취업자는 오히려 소수이고, 대다수가 불법취업자라는 실태가 문제의 심각성을 나타내고 있다. 단순노동에 종사하는 외국인노동자를 일본의 산업계가 필요로 하고 있고, 일본에서 취업을 하겠다는 외국인들의 강력한 참가 의욕이 있기 때문에 불법취업이 계속 증가하고 있는 현실은 정부정책과의 괴리가 나타난다. 이러한 불법취업에 관련되어 노동에 있어서 임금미지불, 저임금노동, 노동재해 등 인권침해가 심각한 문제로 나타나고 있다. 또한 1990년 입관법 개정 중에서 주목해야 할 내용은 단순기능 외국인에 대한 전면적인 수용금지라는 원칙을 계속 고수하면서도, 인력부족과 국제화·개방화의 추세속에서 단순기능 외국인력이 합법적으로 도입될 수 있는 가능성을 열어놓았다는 것이다. 그것은 유학생과 취학생에게 1일 4시간까지의 아르바이트를 허용하고 있고, 중소기업체의 인력난 해소를 염두에 둔 외국인연수생의 도입을 인정함으로 실제적으로 단순기능 외국인이 합법적으로 일본 내에서 노동력을 제공할 수 있게 한 것이다. 외국인 연수제도의 운영실태에 관한 여러 연구조사 결과는 이 제도가 일본정부가 주장하는 바와는 달리 단순기능 외국인력을 편법적으로 활용하는 수단으로 이용되고 있다는 점을 확인하고 있다. 이러한 중앙정부의 제도적인 정책대응에 대해서 몇몇 선구적인 지방자치체에서는 독자적인 정책대응을 하려는 시도를 하고 있다. 그 배경에는 지역사회 내에서 합법·불법에 관계없이 외국인노동자가 지역사회 현장에서 이미 존재하고 증가하고 있는 상황에서 여러 가지 노동, 의료, 주택, 생활 등의 문제가 발생하고 있고, 행정적 대응에 있어서 국가의 법·제도적 방침에 모순되는 상황이 발생하는 것이다. 1990년에 들어서면서부터 자치체가 인식하게 된 새로운 문제는 외국인노동자의 정주화(定住化) 경향이 증가하고 있다는 것이다. 신규입국자들의 계속적인 증가와 이들의 정주화 경향과 국제화시대에의 대비를 위해서 자치체에서는 이들을 그 지역의 주민으로 인식하고, 앞으로 일본사회에서 일본인들과의 공생(共生)을 위한 대책을 세우려는 시도가 행해지고 있다. 물론 일본에서도 몇몇 지방자치체에서만 이러한 노력들이 보여지지만, 본 연구에서는 도쿄도(東京都)와 혁신시정(革新市政)으로 널리 알려진 가와사키시(川崎市)를 정책실시 사례로 들고 있다. 1988년에 불법취업·취업목적의 노동자가 집중하고 있던 도쿄도와 가와사키시에서는 단순노동력에 대해서 질서있게 수용할 것을 제언했다. 지방자치체가 독자적인 노동행정을 전개하는 것은 현재로서는 어렵다고 보는 시각이 많다. 그렇지만, 도쿄도의 노동상담은 자치체 노동행정의 좋은 예로서 평가되고 있고, 가와사키시는 가와사키 방식이라고 불리는 독자적인 행정시책을 시작했으며, 1996년 설치된 “외국인시민대표자회의”라는 외국인의 시정참가조직은 다른 지방자치체에게 있어서 모델을 제공하고 있다. ; Japan has had a great demand for labor with its rapid economic development. There has been an enormous immigration wave that now causes social troubles. In this study, the first purpose is to grasp the realities of foreign workers in Japan. The second is to diagnose the Japanese government policy of the workers which has limits. The third is to analyze the counter-policy of the Local self-governing bodies against the central government s. The foreign workers have been a social issue because the influx of the foreign workers has increased since the end of 1970s. The influx of the foreign is the industrial demand of more labors. the surplus labor supply of its neighboring countries, and the pay differentials. The continuous inflow of foreign workers is expected in the future, for there is general tendency of an aging in Japan. The Japanese government hasn t housed unskilled worker s immigration so far. yet it has welcomed the technical or professional workers. The immigration-Control and Refugee-Recognition Act bans the immigration of the unskilled. However, the policy of the government doesn t work well. Actually the number of illegal employment leads to the trample of human rights such as overdue wages, low wages, and industrial disasters. It is remarkable that the Immigration-Control and Recognition Act revised in 1990 left. at least, a possibility which unskilled workers could be adopted. For instance, it allowed the part-time job of foreign students up to 4 hours a day. Furthermore, it permitted the mid-sized companies to employ the industrial trainees to meet the need of the industrial labor. These measures were used to dodge the law and facilitated illegal employment. The central government was blind on the reality. The central government ignores existence of the illegal immigrants when it set up policies for a housing, a medication and an employment. On the contrary, the local self-governing bodies have faced the actual condition. As a result, they have tried to perform an inclusive policy unlike the central government s They made plans for an employment. a medication. a housing. etc. including the illegal immigrants. But their plans are against the government s law and contradicts the whole system. The new issue that the local self-governing bodies has faced since 1990 is the foreign worker s settling down. the local self-governing bodies are preparing for living with the foreign workers. They treat them as their residents. This can be illustrated by the Tokyo s and Kawasaki s reform administrative policies for the foreign workers. For example, Kawasaki abandoned the act about the nationality in adopting its public-servants. Also it opened the foreign representative convention in 1996 and has run successfully.