직업훈련정책의 형성과 집행에 관한 제도주의적 분석 : 영국사례를 중심으로

Abstract

This dissertation examines Britain s training policy of the 1990s from an institutional perspective. In Britain, welfare benefits were cut back as the Thatcher administration was succeeded by the Major administration and then the Blair administration. Instead, the first priority was given to the welfare-to-work policy, which guides the former welfare beneficiaries to participate in the labor market by reinforcing training for them. In fact, the Blair administration is presenting diverse new policy measures on training more than any other previous administrations. Thanks to such effort, the output of Britain s training is estimated to be satisfactory compared to other European nations. For these reasons, many nations presently tend to use the Britain s policy as its key model. Korea also began to show an interest in the overall Britain s administration as well as its training policy. However, there also exist a large number of negative opinions on the effects of the policy even within Britain. Therefore, this dissertation examines the formation process of Britain s training policy, its implementation, its actual contents and its effects, so as to understand the significance of Britain s policy on Korea s training policy. In doing so, a method of institutional analysis was used, which is an analysis made within the framework of a nation s unique institution and history. The detailed questionnaire and results of this study are as follows. First, which factors had influence on the making of Britain s training policy? Policy environment, its policy-making structure and institutionalized characteristics of previous policies are the three factors presented in this dissertation. Policy environment is classified into political ideology, industrial and employment structure, and production system. Political ideologies such as Thatcherism and Blairism laid stress on small government, enforcing measures that do not allow government intervention so as to guarantee corporate independence concerning training within a company. When Tony Blair, who is of the Labor Party and not the Conservative Party, came into office, it was anticipated that there would be some changes in the policy planning. Yet, the Blair administration failed to make any radical changes. The industrial structure, the employment structure and the production system also reflect a circumstance where it is difficult to promote training. The industrial structure became more centered on the service industry, and the employment structure saw sharp increases in part-time labor as well as mobility of the labor. Therefore, it became difficult to establish sturdy training policies since the number of laborers who can participate in an organized training was reduced with the reinforced flexibility in its labor market. Even in its policy making process, the participation of a trade union- the major stake-holder in training- was excluded in Britain, which gave the complete authority of training within a company to its owner. The policies prior to the 1990s also reflected a process of market-oriented policies taking place. That is, Britain s unique custom of corporate voluntarism left no room for government intervention in training. Second, what are the actual contents of Britain s training policy? It shows that market-centeredness- the characteristic of former policies- was even more reinforced in training policies of the 1990s. The government was unable to intervene on a company s training in the past, and even presently, it only intervenes on the training of the vulnerable class, such as the youths and the unemployed. In short, there exist no statutory entitlements whatsoever that a company must provide training to the adult employees. Of course, companies do invest enormous expenses on training every year. However, they do not invest on general skill, which is essential in enhancing skill on a national level, due to the laborers high unemployment rate and the frequent mobility of the labor. There are various aid measures offered to individuals as well as companies, but it is doubtful whether they can actually create the manpower with such skill as demanded by the state. Third, which departments or agencies are in charge of promoting and executing training policy and how is it managed? Similar to other administrative parts in Britain, there exists a clear distinction between the government and the private sector in its training policy. While the government draws up a policy and presents the principles of evaluation for its implementation, the private sector usually carries out the policy for the government. The training policy has been implemented according to various market principles under such distinction between the role of the government and the private sector. Since the benefit of training will be returned to everyone, the principle of public financial aid is being emphasized, which asserts that the training expenses should be shared among individuals, companies, and the government. In this process, the government is left to only focus on constructing the infrastructure, such as providing information of training, and on offering training to the vulnerable class. In addition, the government has exerted its effort in establishing the system for drawing up and evaluating training policies, while the actual implementation of the policy has been carried out by a private organization, Training and Enterprise Councils. Meanwhile, financial support to Training and Enterprise Councils is made through an output-related funding with the aim to enhance its performance. In result, Training and Enterprise Councils or training institutions with high employment rate or high rate of certificate acquisitions receive more financial aid from the government. Fourth, what is the outcome and effect of the policy? This question was examined more closely in two aspects what are the economic effect and the social welfare effect based on the improvement of competitiveness and social inclusion, which are the goals of Britain s training policies. The current Britain s training policy is not able to produce the manpower capable of maintaining sustainable economic development. Especially, it appears to be unsuccessful in making up for the lack of intermediate-level skills despite several changes in the training policy. Training for the vulnerable class is also found to be feeble. All these seem to be fundamental problems deriving from the market-oriented system of the Britain. Finally, what can be implied to the training policy of Korea through this analysis on Britain s training policy? It has been discussed how Britain and Korea differ in policy making process, policy contents and policy implementation. For example, government intervention in the area of training has traditionally been restrained in Britain; its training policy was created as a counteraction to the expansion of a welfare state with its political ideology emphasizing on small government; and its industrial structure is centered on the service sector. On the other hand, training in Korea was founded on government intervention and has been actively promoted in a manufacturing-oriented industrial structure. Although it is necessary for Korea to convert its industrial strategy to focus on high technology, it is presently impossible to change altogether in a short time with the current skill or capital. The fact is that one of Koreas key industries is the manufacturing industry, and it is the area in which Korea still possesses competitive edge in the global market. The outcome of Britain s training policy indicated an evident weakness of low-skill equilibrium. The Britain s administration, from Thatcher to Blair, has incessantly carried out reform policies in order to resolve this problem, but it has not been an easy task. The reason that the Britain had difficulty solving its low-skill equilibrium was because companies were only interested in the technology good enough to be used immediately in their production, so that the overall technology level of the country could not be upgraded. From Britain s experience, it can be implied that changing the entire social institution is significant. In order to break the low-skill equilibrium, it requires not only the technology on a supply level, such as increasing productivity and enhancing competitiveness, but also an increase of social consultation in arranging and applying such technology. High technology is useless if the labor market is unable to utilize it effectively. Therefore, it is essential to foster the power of a stake-holder so that the key stake-holders of training can fulfill their roles maintaining balance, and to come up with a system to guide participation in the training. ; 이 논문은 역사적 제도주의의 관점에서 영국의 1990년대 직업훈련정책을 분석한다. 영국은 대처와 메이저의 보수당 정부를 거치면서 수당 중심의 복지국가적 성격을 탈피하여 나갔다. 뒤를 이은 노동당의 블레어정부 또한 기존의 복지수당 수혜층에 대한 직업훈련을 강화하면서 노동시장 참여를 유도하는 노동을 위한 복지(welfare-to-work) 정책을 최우선의 정책으로 표방하고 있다. 이러한 정책기조를 바탕으로 블레어정부는 역대 어느 정부보다 직업훈련 개혁에 관한 정책방안을 활발히 제시하고 있다. 이러한 노력으로 인하여 영국의 최근 직업훈련 결과는 유럽 경쟁국가에 비하여 양호한 것으로 평가되고 있다. 이러한 이유로 많은 국가에서 영국의 정책을 중요한 학습대상으로 삼는 경향이 있으며, 우리나라도 예외가 아니었다. 그러나 영국의 직업훈련정책의 결과에 대하여 영국 내부에서도 부정적인 의견이 많이 제기되고 있다. 더욱이 다른 국가의 정책에 대하여 심도 있는 검토가 이루어지지 않은 채 모방하는 것은 적절하지 않다. 따라서 이 논문은 한국의 직업훈련정책에 주는 함의를 찾고자 영국 직업훈련정책의 형성요인, 정책결정구조와 과정, 정책의 실질적인 내용, 정책의 결과를 해석하고자 하였다. 이를 위한 연구의 분석틀로는 국가별 고유한 역사(history)와 제도(institution)를 강조하는 역사적 제도주의의 접근방식을 이용하였다. 이 연구의 구체적인 연구질문과 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 영국 직업훈련정책의 형성에 어떠한 요인들이 어떻게 영향을 미쳤는가? 직업훈련정책형성의 요인들로는 정책환경, 정책결정구조, 과거 정책의 제도화된 특징을 설정하였다. 이러한 요인들이 시장중심형 정책을 형성하는 기초가 되었다. 정책환경은 정치이데올로기와 산업·고용구조, 생산체제로 분류하였다. 정치이데올로기인 대처리즘은 주지하다시피 작은 정부와 자유시장경제를 주장하고 있으며, 블레어리즘 또한 대처리즘의 틀을 유지하고 있는 것으로 파악되었다. 산업구조 및 고용구조, 생산체제는 체계적인 직업훈련이 이루어지기 어려운 상황을 만들어내고 있었다. 서비스산업 위주의 산업구조 재편, 시간제노동, 노동 이동의 증가 등 노동시장의 유연성이 강화되고 있는 고용구조는 체계적인 직업훈련이 실시될 수 있는 노동자의 폭을 줄이고 있기 때문에 탄탄한 직업훈련제도 확립이 어려워지는 것이다. 정책결정구조에서도 영국은 직업훈련의 주요한 이해관계자인 노동조합의 참여가 배제되어 있어서 국가 전체의 숙련수준 제고에 가장 중요한 기업의 직업훈련에 관한 한 기업주가 전권을 지니고 있다. 1990년대 이전의 정책은 시장중심형 정책의 토대를 제공해 주고 있었다. 영국 고유의 기업의 자발주의(voluntarism)라는 관행은 기업의 직업훈련부문에 대한 정부의 개입을 제어해 나갔다. 둘째, 영국의 직업훈련정책의 구체적 내용은 무엇인가? 1990년대 직업훈련정책은 과거 정책의 특징인 시장중심성이 더욱 강화된 것으로 나타나고 있다. 역사적으로도 기업의 직업훈련에 대하여 정부가 직접 개입하지 못하였지만 그 관행은 현재에도 이어져 취약계층인 청소년과 실업자 직업훈련에만 정부가 개입하고 있다. 기업들은 매년 막대한 비용을 직업훈련에 투자하고 있다. 그러나 노동 이동의 높은 비율 때문에 국가 수준의 숙련제고에 필요한 일반적 기술(general skill)에 대한 투자는 부족한 실정이다. 한편 정부는 기업과 개인의 직업훈련을 제고하기 위해서 기업과 개인에 대한 간접적인 재정지원방안을 다양하게 도입하고 있다. 그러나 이러한 방안이 기업과 개인에게 직업훈련에 대한 인센티브를 제고하고 있는지에 대해서는 의문이 남고 있다. 셋째, 직업훈련정책을 수립하고 집행하는 정부부처, 훈련기업협의회 및 운영방식은 어떠하였는가? 영국의 다른 행정부문과 마찬가지로 직업훈련정책에서도 정부와 민간의 역할에 대한 구분이 명확하다. 정부는 정책을 입안하고 정책수행에 대한 평가의 원칙을 제시하고, 정책의 집행은 민간부문인 훈련기업협의회가 수행한다. 직업훈련의 이익이 모두에게 돌아갈 것이라는 전제 하에 정부만의 부담이 아닌 개인, 기업, 정부가 직업훈련의 비용을 공동 분담해야 한다는 공공재정 지원 원칙이 강조되고 있다. 이 과정에서 정부는 직업훈련의 정보제공과 같은 인프라 구축, 평가시스템의 도입, 취약계층의 직업훈련 제공에 초점을 두고 있다. 또한 정부는 직업훈련정책을 입안하고 평가하는 체제 구축에 힘쓰며 실제 정책의 집행은 훈련기업협의회가 담당하고 있다. 훈련기업협의회에 대한 재정지원도 성과를 제고한다는 목표 하에 성과연계재정지원(output-related funding)방식에 의하여 이루어지고 있다. 따라서 직업훈련 이수후 취업률이나 자격증취득률이 높은 훈련기업협의회나 직업훈련기관에는 정부의 재정지원도 많이 이루어지고 있다. 넷째, 정책의 결과는 어떠한가? 이 질문군은 직업훈련의 경제적 의의와 사회복지적 의의, 영국 정부가 밝히고 있는 직업훈련정책의 목표인 경쟁력 향상과 사회적 통합의 제고를 기준으로 경제적 결과와 사회복지적 결과로 분석되었다. 그 결과 영국의 현 직업훈련정책은 경제의 지속가능한 발전을 지탱할 적절한 수준의 인력을 제공하는데 적절하지 않으며 특히 중급수준의 기술의 부족은 여러 번의 개혁을 통해서도 이루어지지 않고 있음이 드러났다. 또한 정책목표와 달리 취약계층에 대한 직업훈련도 활성화되고 있지 못하는 것으로 파악되었다. 이는 시장중심형 직업훈련제도의 근본적인 문제로 보여지고 있다. 다섯째, 영국 직업훈련정책의 분석을 통하여 한국의 직업훈련정책에 어떠한 시사점을 줄 수 있는가? 이상의 논의에서 영국은 우리나라와는 다른 정책형성과정, 정책내용, 정책집행방식이 존재하고 있음을 알 수 있었다. 전통적으로 정부의 개입을 꺼리는 자발주의의 관행, 복지국가의 팽창에 대한 반작용으로 생겨날 수밖에 없던 작은 정부를 강조하는 정치이데올로기, 금융업 위주의 산업구조 등은 우리와는 많이 다르기 때문이다. 우리나라의 직업훈련은 후발산업국가로서 필요하였던 정부의 개입을 바탕으로 제조업 중심의 산업구조에서 직업훈련이 활발하게 진행되어 왔다. 앞으로 한국의 산업화 전략은 수정되어야 하지만 주력산업 중의 하나가 여전히 제조업분야이고, 한국이 세계시장에서 경쟁력이 있는 부분도 아직까지 이 분야이다. 영국 직업훈련정책의 결과는 저숙련균형(low-skill equilibrium) 이라는 뚜렷한 단점을 보이고 있었다. 이를 해소하기 위하여 대처, 메이저정부를 거쳐 현재의 블레어정부까지 부단히 개혁정책을 펼쳐 왔다. 그러나 그 한계는 쉽사리 고쳐지지 않고 있다. 저숙련균형을 탈피하기가 어려웠던 이유는 바로 기업이 즉각적으로 생산에 투여할 수 있는 수준 정도의 기술에만 관심이 있으므로 사회 전반적인 기술수준이 높아지지 않았기 때문이었다. 이러한 영국의 경험을 통해서 사회전체의 제도를 변화시키는 것이 중요함을 알 수 있었다. 저숙련균형 을 타파하기 위해서는 생산성을 증가시키고 경쟁력을 높이는 것과 같은 단순한 공급차원의 기술수준만이 아니라 그 기술의 배치와 활용까지도 고려하는 사회적 합의의 제고가 필요한 것이다. 높은 기술수준은 노동시장이 그 기술을 효과적으로 활용하지 않는다면 소용이 없다. 따라서 직업훈련의 주요한 이해관계자(stake-holder)인 노사정이 서로 균형 있게 역할을 다 할 수 있도록 그들의 힘을 길러주면서 직업훈련에 참여할 수 있는 제도를 만들어내는 것이 가장 중요할 것이다.