이동통신 정책네트워크가 사업자선정에 미치는 영향에 관한 연구 : 제2이동통신, PCS, IMT-2000사업의 비교를 중심으로

Abstract

Many actors are interacting in policy processes, resulting in complicated and long period of coordination and adjustment. Policy outcomes are the result of a dynamic process of interactions between those groups with conflicting interests. The distribution of outcomes between groups depends on the degree of mutual adjustment and compromise in the plural context. Policy network is one of useful framework to explain those circumstances under which policy outcomes are the result of the considerably exclusive interaction of the three or four major actors: government agencies, business, research institutions, and so forth. Researchers agree that policy network consists mainly of three factors: actors, interaction, and structure. They argue that the number of actors, the degree of cooperation or conflict among actors, the degree of concentration or diffusion of the network structure determine interactively the process and outcome of the policy. Policy network concept per se has some exclusive meaning in terms of participants in the policy process. It is important to look at the plausible functioning of the policy network in telecommunication industry in Korea in context of democratic governance. This study aims at analyzing the possible effect of policy network in telecommunication industry in Korea on the process and result of the selection of mobile telecommunication service providers in the past. The Korean government selected those service providers three times: the second mobile telecommunication in 1992 and 1994, Personal Communication Service(PCS) in 1996, and IMT-2000 in 2000 and 2001. These three cases are compared in terms of the three factors in the policy network framework in determining the number of service providers, the method of selection of service providers, and technical standards. The result of empirical analysis shows the changing characteristics of policy network according to the three cases. Interaction among actors has been changing toward more active and cooperative way in PCS and IMT-2000 compared with 2nd mobile telecommunication case. The number of actors did not show any evidence of playing an important role. The research shows that the pattern of interaction among actors and the characteristics of the network structure are important factors determining the process and outcome of the telecommunication policy in Korea. Whereas selection processes of service providers in 1992 and 1994 are typical cases of the policy network with conflicting interaction and concentrated structure. PCS is that of conflicting interaction and decentralized structure. The IMT-2000 case in 2000 shows a feature of conflicting interaction and decentralized structure with cooperative aspect to a degree, and the IMT-2000 in 2001 does cooperative interaction and decentralized structure with conflicting aspect to a degree. In conclusion, the policy network has changed dynamically in its structure and characteristics in the mobile telecommunication policy process in the course of technological innovation and the expansion of service market in Korea. The research findings are expected to provide some policy implication to the Korean government in the future policy making process.

Key Words: policy network, (the number of) actors, interaction (coopereation, conflict), structure(concentration, decentralization), selection of mobile telecommunication service provider, 2nd mobile telecommunication, Personal Communication Service(PCS), IMT-2000, CDMA, TDMA, W-CDMA, cdma2000, stakeholders, mobile telecommunication policy network. ; 정책결정과정에는 많은 정책관련자들이 참여하고, 정책은 이들 정책참여자들간의 복잡한 일련의 상호조정의 산물로 나타나고 있다. 정책문제의 해결방안에 따라서 상대적으로 이익을 얻은 집단과 불이익을 당하는 집단이 있을 수 있고, 문제와 해결방안을 보는 관점이 참여자간에 같을 수 없기 때문에 정책결정의 과정은 상이한 관점과 입장이 상호조정 되고 절충되는 과정이다. 이러한 관점에서 정책관련자들의 참여문제는 정책과정연구의 핵심적인 영역이라고 할 수 있다. 또한, 정책과정에서 참여자들(participants)은 자신들의 참여동기 또는 목적에 따라 참여여부를 결정하고, 자신들의 입장을 주장하고, 다양한 전략을 통하여 참여자들간의 연계관계를 형성시킴으로써 정책과정전반에 영향을 행사하게 된다. 이런 과정 속에서 정책참여자들은 정책이익(policy interest)을 둘러싼 이해당사자(stakeholder)관계에 놓이게 된다. 이러한 이론적 시각에서 시작된 정책네트워크 이론은 정책과정에서 정책참여자들의 역할과 그들간의 상호작용을 조명하여 실질적으로 정책과정이 어떠한 특성을 가지는 지를 알 수 있도록 접근하는 데 유용한 연구방법으로 활용되고 있다. 특히, 이동통신 사업자선정과정에서의 정책네트워크와 사업자선정결과에 대한 논의를 위해서 본 연구에서는 1992년의 제2이동통신, 1994년의 제2이동통신, 1996년의 PCS, 2000년의 IMT-2000 그리고 2001년의 IMT-2000을 연구사례로 하여 실증적인 분석을 하였다. 사례를 통해서 정책과정에서 정책네트워크의 작동과 특성에 관한 고찰을 하였다. 그리고 정책네트워크의 특성이 어떻게 변화하며, 정책네트워크 특성에 따라 정책결과가 어떻게 달라지는지를 고찰하였다. 경험적 연구의 결과는 각 사업별로 정책네트워크 특성이 상이하게 나타나고 있다. PCS와 IMT-2000에서는 정책네트워크 행위자 간의 상호작용이 활발하게 발생하여 행위자 간의 정책조율과정이 명백하게 드러난 데에 비해, 제2이동통신에서는 정책네트워크 행위자 중 일부분의 역할만 활발하여 PCS와IMT-2000사업과는 상반된 결과를 보여주고 있다. 분석결과 정책네트워크 요소 중에서 선정결과에 영향을 미치는 것은 상호작용과 구조적 요소로 나타났다. 행위자수는 선정결과와는 상관관계가 없는 것으로 나타났다. 요약하면, 1992년의 사업은 갈등-집중형으로, 1994년의 사업은 부분적으로 갈등-분산의 성격을 띠면서 갈등-집중형이 지배적이고, PCS 사업은 갈등-분산형으로, 1차 IMT-2000사업은 부분적으로 협력적이기도 하나 갈등-분산형이 지배적이며, 2차 IMT-2000사업은 부분적으로 갈등적이기도 하지만 협력-분산형의 특성을 띠고 있다. 정책네트워크의 특성에 따른 선정결과에 미친 영향을 사업별로 보면, 1992년의 제2이동통신사업은 정책네트워크 구조가 체신부와 청와대 중심으로 의사결정권한이 집중됨으로써 실질적인 정책네트워크의 작동이 미미하였다. 1994년 사업에서는 갈등과 협력의 성격이 그리고 집중과 분산의 형태가 혼재된 특성을 보여주고 있다. 비록 갈등적인 성격은 컸으나 체신부의 원안대로 1개의 단일컨소시엄 구성에 추천방식을 그대로 유지했고, 다만 기술표준에 있어서만 기존의 아날로그 방식에서 디지털 방식으로 변했다. 1996년의 PCS사업에서의 정책네트워크는 사업자수에서 통신장비제조업체와 통신장비비제조업체를 구분하여 사업권을 하나씩 분할하게 한 동인으로 작동했다. 기술표준에 있어서도 기술군으로 나누어지면서 이들간의 갈등적 양상 속에서 결국 CDMA 국가단일표준이 채택되는 과정을 거치게 된 것이다. 2000년의 IMT-2000사업은 사업자수와 기술표준문제에 있어서는 갈등적인 성격이 매우 크다. 정보통신부 초안대로라면 3개의 사업자가 선정되어야 했으나, 기술표준문제에 의한 사업자 간의 첨예한 이해관계로 비동기식 사업자 2개만 선정되었다 2001년의 사업을 단적으로 표현하면 2000년 IMT-2000사업에서의 정책네트워크의 작동과 영향에 의한 후유증의 결과라고 볼 수 있다. 이 사업에서는 이미 사업자수나 기술표준은 결정된 사항이었고, 다만 출연금과 관련된 납부방식이 2000년의 사업과 차이가 난다. 동기식 사업자와 정보통신부간의 합의와 설득의 과정에서 협력적 상호작용이 표출되었다. 정책네트워크의 행위자 간의 관계가 이해관계에 놓이게 되어 갈등적인 성격을 노정하는 것이 지배적인데, 2001년 사업에서는 특이하게도 갈등적인 것이 부분적으로 있기는 했으나 다른 사례에서는 찾을 수 없는 협력적 성격이 나타나고 있다. 이러한 결과는 정책네트워크의 작동과 영향에 의한 것으로 해석할 수 있다. 본 연구에서 나타난 정책네트워크의 작동은 순기능적인 성격이 강하다. 초기에 실시된 사업에서는 갈등과 집중형의 특성으로 나타나던 것이 사업이 진행될수록 갈등은 협력적 성격으로, 집중형은 분산형의 민주적이고 개방적인 형태로 변화하였다. 이와 같은 점을 고려할 때 우리나라 이동통신 정책네트워크의 성격은 협력적 동반자(collaborative partnership) 관계로 변화하고 있다는 것을 보여주고 있다. 나아가 정책네트워크의 작동은 민주적 거버넌스(governance)로의 바람직한 방향설정을 해주는 것으로 보인다.