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여성정책결정과정에서의 정책네트워크 분석 : 근로여성의 모성보호정책을 중심으로

Title
여성정책결정과정에서의 정책네트워크 분석 : 근로여성의 모성보호정책을 중심으로
Authors
김경주
Issue Date
2002
Department/Major
대학원 행정학과
Publisher
이화여자대학교 대학원
Degree
Doctor
Abstract
우리사회는 민주화와 개방화를 경험하면서 시민사회집단의 성장을 경험하였고 이들의 영향력이 증가함에 따라 실제 정부도 정책결정과정에서 민간부문과 정책을 조율하고 협력을 도모하는 측면이 많아지고 있다. 여성정책도 과거에는 소외집단이었던 여성이 1980년대에 들어오면서 중요한 국가정책부문의 일환으로 자리잡고 여성단체나 여성운동의 활약에 힘입어 그 중요성이 부각되며 법이나 제도상으로는 많은 발전과 변화를 보여오고 있다. 특히 지난 2001년 7월 근로기준법이 제정된 이래 약 48년 만에 출산휴가기간의 연장, 유급육아휴직비용의 사회분담화등을 골자로 하는 모성보호관련법이 국회를 통과하였다. 그러나 그 결정의 과정은 매우 길고 힘들었으며 일반정책과는 다른 특수성을 가지고 있다. 정책이 결정되는 과정에는 많은 행위자들이 참여하여 이들간에 활발한 이익투입활동이 일어나고 정책은 그 결과로 이루어지는 상호조정과 타협의 산물이다. 모성을 보호하는 것은 여성 개인 및 태아와 출산아의 건강을 위해서도 중요할 뿐만 아니라 국가경제적인 측면에서도 질높은 여성인력의 지속적인 활용을 위해서도 매우 중요하다. 그러나 모성보호의 문제는 비용부담의 문제로 인하여 정부와 기업 여성노동계등 여러 행위자의 이해가 얽혀있는 민감한 이슈이고 따라서 그 결정과정은 상호갈등과 대립 및 이해조정의 다양한 모습을 빚게 된다. 특히 모성보호확대의 과정은 기업의 반대논리와 모성보호의 사회책임이라는 사회적 인식의 공유가 부족한 현실에서 많은 논란이 있었다. 본 연구는 이러한 측면에 주목하여 여성정책 중에서도 가장 많은 변화와 논란을 벌였던 모성보호정책결정과정에 대한 분석을 통하여 실제로 정책이 이루어지는 과정은 어떠하며 여성정책 특히 모성보호정책에 가장 영향을 미친 동인은 무엇인가를 분석하였다. 이를 위해 정부별로 정책네트워크의 성격을 살펴보았고 정책네트워크의 성격변화가 정책산출에 어떠한 변화를 가져왔으며 이를 통해 모성보호정책산출에 가장 영향을 미치는 요인은 무엇인가를 분석하였다. 이와 같은 연구목적과 내용은 정책결정과정을 국가중심적 시각이나 사회중심적 시각으로 설명하는 관점을 벗어나서 정책이 결정되는 과정의 역동적인 상호작용을 보기 위함이며 본 연구에서는 이를 특히 정책네트워크시각을 통해 분석하고자 한다. 정책네트워크이론은 정책과정에 참여하는 행위자들과 그들의 역할 그리고 정책이익을 추구하는 과정에서의 활발한 상호작용을 통한 관계를 분석함으로써 정책결과에 영향을 미치는 요인을 탐색하는데 유용한 시각을 제공하기 때문이다. 연구의 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 한국의 여성정책결정과정에서 정책환경으로서 대외적·대내적 환경은 매우 중요한 것으로 나타났다. 특히 대외적 환경으로서 UN과 ILO의 여성차별과 관련한 조항 및 모성보호와 관련한 협약 및 권고들은 모성보호정책과정에서 정부와 기업 및 여성노동계에 정보를 제공하고 협약에 가입한 국가들에게 이를 준수토록 하였으며 모성보호에 대한 인식을 넓히게 하는 등의 영향을 미쳤다. 또한 대내적으로 정치환경의 민주화나 경제환경의 세계화 등도 여성의 경제활동의 필요성을 높였고 이를 위한 모성보호정책수립 및 확대에 긍정적으로 기여하였다. 둘째, 정책행위자와 그들의 상호작용 및 관계구조로 이루어지는 정책네트워크의 특성은 모성보호정책에 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다. 정책네트워크의 참여자가 많아질수록, 경계구조가 개방적이 될수록, 행위자들간의 상호작용이 많아질수록 또한 정부와 기업간의 관계에서 정부의 영향력이 더욱 커질수록 모성보호정책확대에 더욱 긍정적으로 영향을 끼친 것으로 나타났다. 즉 모성보호정책네트워크의 성격변화가 모성보호정책의 변화를 가져왔다고 볼 수 있다. 또한 본 연구를 통해 나타난 정책결정에 영향을 미친 요인 및 특징을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 가장 중요한 것으로 국회 및 정부에 포진해 있는 정책결정직에 있는 여성들의 역할이다. 모성보호라는 정책은 임신과 출산이라는 경험을 공유할 수 없는 남성들의 인식의 부재 및 한계로 인해 정책결정과정 및 시행과정에서도 많은 어려움을 가지고 있다. 그렇기 때문에 문제에 대한 인식을 명확히 하고 있는 여성들이 영향력을 발휘할 수 있는 적절한 위치에 있는 것은 매우 중요하다. 실제로 김대중 정부의 모성보호정책의 확대과정에서 국회환경노동위원회, 국회여성특별위원회, 노동부, 여성부로 대표되는 조직의 적절한 위치에 인식을 같이 하는 여성들이 있었다. 그들은 여성·노동계와 긴밀한 관계를 유지하면서 국회 및 정부에 대한 적극적인 인식제고 및 설득의 노력을 하였으며 이러한 활동은 모성보호의 확대라는 정책산출에 중요한 영향을 미친 것으로 보인다. 둘째, 여성부와 같은 한층 강화된 여성정책기구의 설립은 타 부처와의 동등한 관계설정이나 대국회활동, 국무회의에서의 위상강화 등으로 인해 모성보호의 중요성과 확대의 필요성 및 관계부처로부터의 협력을 얻고 이해를 촉진시키는데 있어서 중요한 역할을 하였다. 셋째, 정책네트워크내에서 상호작용을 통한 행위자들의 관계의 성격과 영향력 관계는 정책결과에 영향을 미치는 주요한 변수로 밝혀졌다. 이는 특히 정부가 어떤 정책을 추진하고자 했을 때 관련 이해집단의 반발과 저항에 부딪치더라도 일관되게 관철시킬 수 있는 요인이 된다. 넷째, 선거는 정책변화에 영향을 미치는 요인이다. 특히 여성유권자가 남성유권자보다 많은 상황에서 선거를 전후해서 여성·노동계의 이익표출활동을 통한 상호작용이 활발해졌고 선거를 앞둔 시점에서 여성정책의 변화가 이루어진다는 점을 각 정부의 선거시기에 즈음한 정책변화를 통해 알 수 있었다. 다섯째, 행위자 자원으로서 조직의 규모와 재정력은 정책결정에 있어 중요하다. 여성정책기구로서 여성부의 신설과 이로 인한 재정과 인력증가, 또 정부 일반회계와 노동부 예산에 이미 2001년에 실시될 모성보호를 예상해서 예산이 미리 책정되어 있었기 때문에 많은 논란에도 불구하고 2001년 11월부터 모성보호의 사회분담화 실시를 가능하게 하였다. 여섯째, 대중수준으로의 상호작용의 증가는 모성보호확대를 가져오는데 중요한 요인이다. 특히 여성계와 노동계가 정책연합을 통한 강하고 조직적인 연대와 끊임없는 성명전, 정당, 국회, 정부, 시민단체, 언론과 밀접한 관계를 유지하고 동원하는 능력은 정책을 형성하고 이를 결정하는데 매우 중요한 것으로 나타났다. 본 연구를 통해 다음과 같은 함의를 가질 수 있다. 첫째, 여성정책네트워크에서 행위자간의 상호작용이 정책결과에 매우 중요한 영향을 미친다. 정치체제의 민주화로의 진행과 함께 권력수준 보다 대중수준으로의 이익표출을 통한 인식의 확산과 여성계와 노동계의 입장을 전달하고 설득할 수 있는 중요한 통로로서 국회나 정부부처의 방문, 면담, 간담회, 토론회 등의 활용과 여론형성 및 인식의 확산을 꾀하기 위한 언론의 적극적인 활용과 동원능력은 여성정책결정과정에서 매우 중요하다. 둘째, 여성문제를 해결하기 위해서는 여성정책결정에 영향을 미칠 수 있는 위치로 여성들의 적극적인 참여와 진출이 필요하다. 여성의 의회 및 행정관리직으로의 진출이 높은 스웨덴의 경우 여성의 사회진출 및 경제활동참가율이 매우 활발하여 여성들도 사회의 중요한 인적자원으로 활용되고 있음을 상기 할 필요가 있다. 이러한 측면에서 정부에서 실시하고 있는 여성채용목표제나 정부위원회에 여성의 참여율을 높이는 것은 매우 의미가 있다고 사려되며 더욱 많은 여성들의 정치참여와 행정참여가 이루어져야 할 것이다. 셋째, 여성정책행위자의 자원으로 여성정책담당기구의 조직과 재정력에 대한 정부 및 각 행위자들의 인식과 이에 대한 더 많은 자원의 투자와 배분이 요구된다. 조직과 재원이야말로 실질적으로 여성정책을 추진하고 구체화할 수 있는 기본적 토대이기 때문이다. 마지막으로, 본 연구를 통해 정치체제가 민주화됨에 따라 과거에 정책결정과정에서 소외집단이었던 여성이 정책결정과정의 파트너로 등장하게 되었고 정부와 협력적 네트워크구축을 통한 여성정책거버넌스의 모습을 볼 수 있었다. 그러나 정책결정이 이루어지고 난 후 집행과정에서 행위자들의 자발적 순응을 확보하기 위해서는 결정과정에서 행위자로서 갈등관계에 놓여있는 집단에 대해서도 충분한 설득과 합의의 도출을 이끌어 낼 수 있는 정부의 보다 높은 조정능력이 요구된다. ; Moving toward democratization and an open-door policy from the government-led policy, Korean society has experienced a growth of civil groups that have become influential in the current policy-making process. As a result, the incorporation of the opinion of these civil society groups in the policy-making process has increased. Along with this progress in the society, womens policy, which was previously estranged from governmental policy, has now emerged as a major policy arena at the governmental level and has made remarkable progress both in laws and political systems in the 1980s. This progress is accelerated as womens groups and womens roles are recognized the importance in the society. Momentously, the maternity protection law, which includes the extension of maternity leave, paid childcare and temporary rest from office, was passed in July 2001, although the process of getting it passed was long and difficult, unlike processes involved in passing other laws. Policy-making is the product of coordination and compromises among actively involved actors and interest groups. Protecting maternity is important not only for the woman as an individual and a healthy baby, but also for the continuous supply of high quality feminine labor, which in turn helps economy. However, since many government interest groups and firms are involved with womens labor issues due to high costs, this process of compromises and coordination exposes diverse aspects. Specifically, the expansion of the maternity protection policy has produced a lot of controversies due to oppositions from firms and the lack of recognition by the member of society. Based on this line of argument, this research focuses on the analysis of the maternity policy-making process, which has produced more controversy than any other policies. Throughout the analysis, this research attempts to address policy-making processes and to identify factors that significantly influence the process. In order to achieve this objective, this paper explores how the policy network at each governmental level establishes, and how the nature of the changes in the policy network effects on the maternity policy. The policy network is chosen because this framework is instrumental for analyzing the roles of the participants and for analyzing the interactions among the interest groups. The research findings are as follows: First, domestic and international environments are the very important factors in the womens policy-making process. The UN and ILO, as international environments, provide the Korean government with guidelines for establishing laws such as the prevention of discrimination against women and the maternity protection policy. These organizations exert pressure in such a way that the Korean government adopts and implements those policies. Second, policy networks, characterized as interactions among policy makers, impact the maternity policy. The higher the policy participants, open economy, interactions among the participants, and the governmental power against the private sector, the more likely it is positively related to the maternity policy. In other words, it helps change in the nature of the maternity policy. Next, this research identifies salient factors that influence the maturity policy. The first is the role of the woman policy-makers in the Congress and government. Male policy-makers carry fundamental limitations in understanding maternity protection in that they cannot share nor experience pregnant and childbirth process. Consequently, the male-dominated policy-making process demonstrates significant weakness and flaws in initiating the maternity protection policy. Therefore, it is extremely important to have female policy-makers in responsible positions. In fact, in an effort to expand the maternity protection policy, the current Kim administration established the ministry of gender equality . As a result, the number of women who share womens problems in the governmental position has increased and this enables a standing policy network within the policy-making arena. The established women network allows the women policy-makers to share and exchange important policy information and create policy initiatives. Second, the ministry of gender equality practice a major role in order to gain understanding from, and cooperation with, other ministries. Third, it is found that the attributes of, and the interactions among, the actors within the policy network is an influential factor for the maternity protection policy. When the government initiates policy, these attributes enable the government to put up with opposition from the other interest groups. Fourth, election influences policy-making. Specifically, right before and after election, the interaction among women and roles of the women labor are strikingly observed because the women voters predominant the mens. Fifth, the size and financial resources of the organization are critical to the actors. Specifically, in order to mobilize force, it is very important to have systematic interactions with other groups such as women associations, labor associations, citizen associations, government, news media, and the Congress. This research concludes with some implications for the practitioners. First, the interactions among the actors in the women policy network have a notable impact on policy outcomes. Moving towards democratization of political system, citizen group push the Congress and the government to gain discuss opportunities and these opportunities are important avenue to express womens rights and women labor groups interests. Second, in order to improve womens status in the labor market, it is very important to have more women in the policy-making process. In the case of Sweden, a high level of womens participation in the policy-making process enables the society to maximize the utilization of women labor for enhanced economic development. Third, the government should allocate more resources to the womens apparatus. Financial support provides a foundation from which to accomplish womens policy. Finally, the womens policy network, which had been alienated from the policy-making process, has emerged as a part of the governance structure in the political system. However, more importantly, after the policy-making, in order to gain voluntary cooperation from the private sector, it is required for the government to put more effort on persuasion and coordination with the private sector than ever. Key words : Policy network, Maternity protection, Policy-making process, Policy participant, Women labor, womens policy network
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