한국 지방자치 연구 : 제1공화국의 정치과정을 중심으로

Abstract

Local self-government through popular-elected local assemblies existed for ten years in South Korea from April 1952 to May 1961 when it was dissolved in the aftermath of the military revolution. it has remained in suspension up to the present time. Recently, however, there is a renewed interest among politicians and non-politicians alike on the revival of the local self-government system. This concern can be seen as a reaction to the radical social changes during the two decades of centralized administrative power since the May 1961 military revolution. The Third Republic depended upon an extremely centralized administrative structure in order to realize its primary goal of national economic development. as a result, the economy grew enormously, thanks to the government s drive toward industrialization, bringing about enhanced living standards for the Korean people. However, the process of rapid industrialization was not without adverse side-effects: quality of the living environment deteriorated due to urbanization and urban population concentration; and unequal distribution of wealth deepened social stratification and intensified discord among social classes. Meanwhile, heightened standards of living among the people fueled their political expectations and aspirations. Instead of being satisfied with industrialization and economic growth alone, the public has come to demand diverse solutions to the problems brought on by economic and social changes. In this context, it is gradually becoming more and more difficult for a one-way administrative system with the centralized mode of governance to meet the needs of the citizenry. At the same time, the necessity is increasing for popular participation in policy deliberations at a grass-roots level based upon voluntary participation and cooperation. From a political point-of-view, such demands are tantamount to a call for the restoration of the local self-government system which has been in suspension for the past twenty years. Thus, the renewed interest in local self-government is a response to social and economic changes over the years. At another level, it also reflects the public s desire for democratization and political development. The primary step in coming to terms with such demands is to review the past experiences of the system with a view to establishing an effective form of local self-government for the future and devising governmental policy towards it. This study purports to investigate the political aspect of the local self-government system which was in effect during 1952 to 1961. These ten years belonged to the First and Second Republics in Korean political history. Research into local self-government system of this period is significant in light of the lasting effect of the period upon the subsequent development of the Korean political scene. The local self-government bodies of the First Republic functioned more as political organizations with grass-roots basis of power rather than as mere administrative institutions. Accordingly, this study focuses upon the political as well as administrative dimensions of the local government during the First Republic. The first election of local assemblies in 1952 coincided with the period of political transition measures taken by Syngman Rhee, the first President, during the final days of his presidency. Given a strained relationship between the President and the National Assembly, the possibility of his reelection by the then indirect election system through the National Assembly was slim. in anticipation of this problem, Syngman Rhee founded the Liberal Party in December 1951 to function as the basis for reelection. But he was yet unable to extend the party s power to the local level. Accordingly, he needed a nationwide basis of support for his attempt at constitutional reforms toward direct presidential election. Local self-government system was introduced in this context to serve as an organizational basis for buttressing local influence of the Liberal Party. Collaboration between administrative bureaucrats and political power-holders in the central (national) government resulted in non-democratic political practices during the period. In addition, such trends spread out to the local provinces and transformed local administrative machinery into a tool for those in power at the center. Having been created to serve the political benefits of those in power rather than as a response to the desires of the local populace, local self-government bodies were unable to free themselves from political manipulations in their day-to-day operations. Power-wielders considered local self-government bodies as local political organizations providing support for and articulating their own political positions. This characteristic was vividly illustrated during the several revisions of the Local Government Act. The original indirect electoral system for officers of local government bodies was changed into a direct system in February 1956, then switched back to an indirect mode in July of the same year as the Liberal Party whimsically changed its mind as to which one was more advantageous to consolidating its local power basis. Then in February 1958 the Local Government Act was changed again, this time to incorporate an appointment system which was obviously considered to be more manipulable by the Liberal Party than the election system, direct or indirect. In short, the Local government Act was at the mercy of the needs and conveniences of the ruling Liberal Party. In this regard the responsibility for the so-called "institutional defects of local self-government system" which is typically referred to as the primary reason for the failure of the system, must be seen to lie primarily with the ruling government which used it for its own expediency. During the ten years of local self-government, local elections were held on three occasions: in 1952, 1956 and 1960. And prior to each election, the Liberal Party attempted to amend the laws and regulations governing the electoral process, giving itself a legal and political advantage over the opponents. Election results indicated that voter turnout and level of support for the ruling party were greater in the countryside, instigated y mobilization drives rather than voluntary participation, than in the cities. In the 1952 election which was carried out only five months after the formation of the Liberal Party, the election returns for candidacies of independents were quite conspicuous. During the second 1956 election, however, when the power of the Liberal Party had already been consolidated, its members captured an absolute majority of assembly seats. In the third election, the independents won a majority thanks to the weak popular base of the Democratic Party which took power following the downfall of the First Republic due to the Student Revolution in April 19, 1960. The pattern shows that the power and institutionalization of the central political parties were directly reflected in the results of local elections. Another feature of the local elections was the high degree of intervention by government authorities in its processes. The results of these elections have generally been explained away by pointing to the low level of political sophistication of the local electorates. The point to be noted here, however, is that it was probably made to appear even lower by the very intrusion of governmental authority in the election processes. Many problems surfaced with regard to the legislative functioning of the local assemblies and the executive functioning of the heads of the local assemblies and the executive functioning of the heads of the local self-government machinery. Such problems were a natural result of control and intervention by the central governmental agencies. Overwhelmed by the central political climate, the function of the local assemblies was distorted and their authority greatly diminished. Heads of local governments looked to the higher agencies in the capital and submitted to orders from above. In light of the incessant friction and confrontation so created between the administrative heads and local assemblies, the realization of the fundamental ideals of the local self-government system was indeed difficult. The major source of discord and conflict at the local level lay in that local politics were nationalized and getting absorbed into the vortex of central politics. Admist all of the foregoing negative observations, the study, however, revealed that even in the midst of political restrictions and systematic constraints, the achievements of local self-government during its ten years of existence were considerable. As the decade proceeded, quality of the local assemblies and the heads of local governing bodies were enhanced, and the political consciousness of the local populace also raised. It is also shown that local self-government played a key role as a training ground for democracy by educating the citizenry in self-government. Furthermore, in light of the fact that local assemblies - in comparison with the administrative heads - carried out their primary function of democratic representation rather well, the notion that these assemblies were useless or premature is questioned. Traditionally, the following points are suggested as the primary reasons for the failure of the local self-government system: 1) a low level of consciousness about self-government among the people; 2) deficiencies in the institutional arrangements and operation of the system; and 3) weakness in the local financial autonomy. Given the results of the present study, however, such explanations are questioned, and it is argued that the primary reason for the failure of the local self-government lies not in the institution of local autonomy in itself but in the misgovernance of politicians and bureaucrats in the central government. The results of this study seem to indicate that had there been no political interference, local self-government might possibly have taken root in Korea. Further, given the key role of political variables, rather than specific inadequacies of the system itself, in the past experiences of local self-government, it is contended that the future of the system, if revived, is more likely to depend greatly upon the political considerations of the central government rather than upon factors related to the local conditions. In view of the dramatic social changes that Korea has undergone in the recent past, the time has passed when the central government through a monopoly on all developmental planning could be the sole locus of authority to deal with the manifold demands of the public. The central government should relinquish many aspects of its authority to local governments. Plans for revival of the suspended local self-government system must be given serious consideration. ; 한국은 1952년 4월부터 1961년 5월까지 10년에 걸쳐 民選地方議會를 구성하고 지방자치를 실시했었다. 그러니 5.16軍事革命으로 地方議會가 해산된 이래 지금까지 그 구성이 연기된 채 지방자치의 기능은 사실상 정치된 상태에 있다. 최근에 이르러 정치 일선에서는 물론 사회전반에 걸쳐 지방자치 부활에 대한 논의가 활발해지고 있다. 地方自治가 중단된 이후 20여년간 우리 사회가 겪은 급격한 社會變動이 바로 이러한 논의를 대두시키게 된 주요 요인이 되고 있다. 第3共和國은 경제건설을 추진해 나가기 위하여 中央集團化된 강력한 行政體制를 구축해갔다. 정부의 효율적인 산업화추진으로 경제는 크게 성장하였으며 이에 따라 국민의 생활수준도 전반적으로 향상되었다. 그러나 産業化로 인한 부작용도 적지 않아 급격한 都市化와 인구의 都市集中으로 인하여, 주민의 생활환경의 질은 점차 저하되어갔으며, 富의 不均等配分으로 계층간의 격차와 갈등도 갈수록 심화되어 갔다. 생활수준의 향상으로 인한 의식수준의 향상은 국민이 정치에 대해 갖는 기대와 욕구도 커지게 했다. 이제 국민들은 産業化와 經濟成長에 만족하기보다 社會變動이 초래한 문제점에 대한 다양한 해결을 요구하게 되었다. 이와 같이 다원화된 국민의 요구를 일방통행적으로 하향적인 행정방식으로 해결하기는 점점 어려워져 갔고 있으며, 그 대신 주민의 자발적 협력과 참여동기에 의거한 아래로부터의 해결책을 강구해가야 할 필요성이 점점 증대하고 있다. 政治的인 次元에서 보면 이러한 요구는 자연 지난 20년간 중단되었던 地方自治의 부활이라는 과제와 불가분의 관계를 갖는다. 지방자치는 이와 같이 社會變動에 따른 시대적 요청에 부응하는 과제인 동시에 한국의 민주화와 정치발전이라는 측면에서도 매우 중요한 과제로 부각되고 있다. 이러한 검증하는 요구에 대비하여 地方自治制度의 바람직한 모형을 설계하고 정책을 개발하기 위해서도 우리는 과거에 실시했던 地方自治의 귀중한 경험을 되살리고 이데 대한 연구작업을 서두를 필요가 있다. 이와 같은 문제의식에서 출발하여 본 연구는 1952년부터 1961년까지 10년 걸쳐 실시되었던 地方自治의 諸問題를 연구대상으로 선정하였다. 지방자치를 실시했던 이 기간은 第1,2共和國 시기에 해당한다. 이 시기에 형성되었던 정치행태와 제도적 기틀이 그 이후의 한국정치에서 차지하는 비중을 감안한다면 당시의 地方自治에 대한 연구는 매우 중요한 의의를 갖는다. 특히 第1次共和國下의 지방자치단체는 단순한 行政組織이라기보다 집권세력을 아래서부터 떠받치는 하나의 정치적 조직으로 기능하였다. 따라서 본 연구는 第1共和國의 政治過程에 초점을 맞추어 지방자치의 行政的 側面보다 行政的 側面을 고찰하는데 중점을 두었다. 초대 지방의회가 구성된 1952년은 초대 대통령의 임기가 만료되는 해이기도 했다. 대통령 李承晩은 國會와의 관계가 원만하지 못하여 국회간선제인 당시의 선거제도로는 재선될 가능성이 희박하게 되었다. 이에 대비하여 李承晩은 1951년 12월에 自由黨을 창당하였으나 미처 그 당세를 地方組織까지 확장하지는 못한 형편에 있었다. 따라서 李承晩은 大統領直選制 改憲案을 성원해 줄 전국적 지지기반을 필요로 하게 되었다. 이러한 정치적 필요에 따라 구성된 地方議會를 포함한 地方自治團體는 당시 自由黨 地方組織의 약점을 보완해 줄 수 있는 유일한 조직기반이었다. 自由黨은 지방당의 조직력을 강화하는 대신 내무장관을 정점으로 한 地方行政組織을 그 정치적 기반으로 이용하였던 것이다. 이 때문에 그 후부터 중앙정치는 ? 내무관료와 집권세력의 결탁으로 말미암은 ? 비민주적인 방향으로 흐르게 되었다. 또 이러한 中央政治의 行態는 그대로 地方政治에 파급되어 지방행정조직을 집권세력의 政治道具化하는 전례를 남기게 되었다. 지역주민의 요구에 부응하기보다는 출발부터 집권자의 필요에 의해 실시된 지방자치는 그 시행과정에서도 당초에 짊어진 정치적 짐에서 완전히 벗어날 수가 없었다. 집권측의 지방자치단체를 자신들의 입장을 대변하고 지지해 줄 하나의 지방정치조직 정도로 생각하였다. 이러한 정치행태는 다섯 차례에 걸친 自治法改正過程에서 여실히 그 성격을 드러내고 있다. 간선제이던 자치단체장선거를 직선제로 고치는 것이 집권에 유리하다고 생각되자, 1956년 2월 이법은 직선제로 개정되었다. 그런데 일단 개정된 自治法이 정세의 변동으로 자유당에게 불리해지자 동년 7월 그 법은 시행해 보기도 전에 다시 수정되었다. 간선제나 직선제보다 임명제가 가장 안전하다고 판단되자 2년 후인 1958년 동 自治法은 다시 任命制로 변경되었다. 자치법은 이와 같이 오로지 집권당의 편의와 필요에 따라 변천을 거듭했다. 이렇게 보면 지방자치단체를 실패로 이끌었던 소위 지방자치의 제도상의 결함이란 바로 집권당의 편의가 빚어낸 결과에 크게 그 책임이 있음을 알 수 있다. 地方自治가 시행된 10년 동안 세 차례의 지방선거 ? 1952년, 1956년, 1960년 ?가 실시된 바 있다. 지방자치단체를 장악하는 것이 정권유지에 필수적인 요소로 직결되자 집권당은 선거를 앞두고 번번히 法改正을 시도하였으며, 일방적으로 유리한 法과 制度를 바탕으로 하여 선거에 임하였다. 선거결과를 보면, 투표율과 여당 지지율은 농촌지역을 갈수록 도시지역에 비해 높아져 자발적인 참여라기보다 동원된 참여의 특징을 보여 주고 있다. 자유당이 창당된지 불과 5개월 후에 실시됐던 1次選擧에서는 무소속의 진출이 두드러졌으나 자유당이 당세를 확장한 때인 2次選擧에서는 자유당이 절대 다수의석을 차지하였다. 3次選擧에서는 민주당의 약세로 무소속이 다수 의석을 점하였다. 이러한 사실은 中央의 政黨政治의 세력이 地方選擧結果에도 그대로 반영되고 있음을 입증해 준다. 지방선거과정에서 드러난 또 하나의 특징은 선거에 대한 관권개입이 심했다는 점이다. 역대 지방선거결과를 두고 당시의 민도가 매우 낮았다는 것이 일반적으로 지적되고 있다. 물론 당시 국민들의 민도가 낮았던 것도 어느 정도 사실이다. 그러나 전반적으로 높지 못했던 당시의 민도를 더욱 낮게 보이도록 만든 결정적인 요인은 바로 이와 같은 관권개입에도 크게 기인하였다. 지방정치가 중앙의 권력기관에 의해 좌우되었던 당연한 결과로 지방자치단체의 중추기관인 地方議會의 議決機能과 自治團體長의 執行機能에도 많은 문제점이 드러났다. 地方議會는 중앙정치의 통제 앞에 그 본래의 기능이 변질되거나 그 권능이 크게 제약받았으며 자치단체장은 중앙과 상급기관만 쳐다보고 그 지시·감독에 순종하는 행태를 노정하였다. 특히 地方議會와 長이 끊임없이 서로 대립하고 마찰을 일으킴으로써 지방자치단체의 원활한 기능 수행을 어렵게 하였다. 그리고 이러한 갈등의 주원인은 中央政治가 地方政治를 國有化함으로써 지방정치가 중앙정치의 소용돌이 속으로 휘말려 들어간 데 크게 기인하였다. 그러나 이러한 정치적 제약과 제도상의 한계 속에서도 지방자치가 하나의 제도로 10여년 시행되는 동안 그 공적도 적지 않았음이 본 연구에 의해 밝혀졌다. 代를 거듭할수록 地方議會 議員이나 自治團體長의 資質은 향상되어 갔으며, 住民의 政治意識도 높아가고 있음이 입증되었다. 지방자치 10년 동안 주민의 자치의식도 상당히 고양되어 지방자치가 민주주의의 훈련장으로서의 역할에 기여하고 있음이 밝혀졌다. 또 執行機關인 自治團體長에 비해 議會가 훨씬 더 주민의 代表機關으로서의 기능을 융통성있게 수행해 왔다는 사실에 비추어 볼 때 지방의회 無用論이나 지방자치의 시기상조론의 근거와 타당성은 의문시되고 있다. 본 연구의 결과에 비추어 볼 때 지금까지 과거 지방자치가 실패한 원인이 (1)주민의 자치의식수준이 낮고 (2) 지방자치제도와 그 운영에 결함이 있었으며, (3) 지방재정력이 빈약한 데 있었다는 일반론은 재검토되어야 한다는 것이 입증되었다. 지방자치의 실패는 사실상 자치의 실패에 있었다기보다는 官治의 실패에 있었던 것으로 보인다. 본 연구의 결론은 過去地方自治가 만약 정치권력의 개입이나 집권세력의 정치적 도구로 변질되지 않았더라면 정착할 수 있는 가능성이 있었음을 시사해 준다. 이에 비추어 볼 때 과거 지방자치의 성패가 불비된 여건보다 執權勢力이 조작하는 政治的 變數에 좌우된 것과 마찬가지로, 장차 지방자치의 부활문제 역시 ? 지방자치실시에 따르는 제반여건보다 ? 執權勢力이나 政府의 정치적 고려에 크게 달려있는 것으로 판단된다. 우리 사회가 그 동안 경험한 사회변동과 성취한 발전단계로 보아 이제 중앙정부가 모든 발전계획을 독점하여 국민의 다양한 요구를 수렴할 수 있는 시기는 지나갔다. 급속한 산업화와 경제성장 뒤에 따르는 각종 문제에 대처하여 地域間의 均衡인 發展과 階層間의 均等한 配分을 이룩하기 위하여는 中央政府의 권한을 대폭 地方政府로 이양해야 한다. 그리고 중단되었던 지방자치제도를 다시 부활시키는 방안을 강구해가야 한다. 이에 즈음하여 본 연구는 지방자치발전을 위한 학문적 토대를 마련하는 데 기여하고자 하였다.