여성정책의 변화에 관한 정치사회학적 연구 : A도를 중심으로

Abstract

This study investigates the gender politics involving the women s policy transformation in a Korean locality. "Gender politics" is used here as the process of power struggle among gendered individual and groups/organizations around the issue of women s empowerment. It was only recent that Korean local governments adopted gender-sensitive policy approaches to women s issues, which was drastic change from the old residual welfare-oriented approach. Some of the local leaders, directly elected in 1995 for the first time in Korean history, enthusiastically initiated the new women s policy approach. However, few seem to haven been successful. "A" province was one of these where the gender-sensitive women s policies and programs were curtailed in two years. Comparative literatures reveal that, in many developing countries, women s policies beyond a residual welfare approach had not been undertaken in a linear manner due to the resistance of patriarchal power in the existing system. They also indicate that gender-sensitive programs can be successful only when it is accompanied by empowerment and participation of women NGOs. This study concentrates on three questions: First, who were the main actors that initiated and intervened in the new women s policy in the local context of "A" province? Secondly, how did the transformation process take place? And, how did the main actors behave characteristically in the process of gender politics? Finally, what are the intended and unintended consequences and the implications of the particular gender politics? Relevant provincial documents and interviews provided the main source for this study. Women and men, altogether 58 persons, within and outside the local government were interviewed from December 1, 1997 to October 31, 1998. They include both progressives and conservatives. In addition, occasional observation of the related officers and agencies were undertaken. Finding of the study are as follows. 1. Throughout the transformation process, the governor played the key role. Right after the governor of "A" province took office in 1995, he introduced a series of gender-sensitive women s policies establishing a new branch office of women s policy. However, it is questionable whether he truly intended to empower women. His earlier gesture of women s policy changes turned out to be merely a means for his personal power and authority of higher level. 2. The initial attempts of women s policy transformation were welcomed by the grass-rooted women s organizations which had been excluded from participating in the institutional processes. On the other hand, all these moves were posited as a threat to the conventional forces including the bureaucrats and the women s organizations which had long been closely interconnected as patrons and clients, upholding the marginal status of women vis-a-vis the local authorities. 3. A strong resistance from these conventional patriarchal forces led the governor to withdraw his earlier policies. The transformation czcle came to an end when the governor resigned the post to run for the presidential election of 1997. 4. There was a siginificant transformation on terrain of the local politics of womenas organiyations, which was an unintended consequence. In the first phase of the transformation, grass-rooted women s groups, formerlz kept marginal and perceived dissident, came forward to particioate in the decision naking process in relation to the organiyations. Then, being alerted bz the strong resistance of the patriarchal groups, the newlz emerging womenas groups was empowered rather than distressed. The reinforcement of women s groups was an unintended consequence of the gender politics of the transformation. Practical and theoretical implications of the these findings are as follows: The process of institutionaliyation of a new womenas policz approach is more than simplz initiating a series of new policies or programs. It follows a rather complicated process of gender politics involving pros and cons political apparatuses inside and outside the government. It is, therefore, essential to identifz various social forces intervening in the process and to analzye in full the dznamics of direct and indirect interactions. Finallz, from a feminist perspective, it is critical for progressive womenas organiyations to strengthen so as to bring genderßsensitive demands togetjher and to win a wide support from the grassroots. ; 이 연구는 최근 한국의 지방정치영역에서 이루어진 여성정책의 변화를 성의 정치(Gender politics)의 관점에서 분석하려는 목표를 갖는다. 여성정책을 둘러싼 성의 정치 의 관점이란 여성정책이 추구하는 여성세력화의 목표를 개인 혹은 조직적 차원에서 성별간의 권력갈등의 지속적인 전개과정으로 보는 새로운 관점을 의미한다. 1995년의 민선지방자치제도의 출범과 더불어 지역여성정책에서 가시화된 가장 중요한 특징의 하나는 특수계층의 여성을 대상으로 하던 잔여적인 복지(residual-welfare)중심의 정책으로부터 일반 여성들의 사회참여욕구를 강조하는 성인지적인(gender-sensitive)정책으로 의제의 전환이 이루어진 점이다. 특히 지역의 일부 단체장들은 새로운 여성정책의 접근을 표방하는데 상당히 적극적이었다. 그러나 변화과정은 그리 순탄하게 진행되지는 않았다. 특히 A도("A"Province)에서는 성인지적인 여성정책이 불과 2년 만에 정지(停止)하는 특수한 상황이 나타나게 되었다. 지역의 여성정책의 전개상황을 예측하기 위해 다음과 같은 비교연구가 선행되었다. 우선 대부분의 발전도상국가에서 복지적 접근을 넘어서는 새로운 성형평적 접근들은 제도권에 기득권적인 가부장적인 세력들의 저항 때문에 부침을 겪고, 그로부터 실효성을 거두는 데에 한계를 갖는다는 연구들이 제시되었다. 이로부터 성인지적인 프로그램들은 여성비정부기구들이 참여하고 세력화(participation and empowerment)하는 과정을 통해서만이 성공적으로 수행될 수 있다고 보는 분석들도 제시되었다. 이로부터 다음과 같은 세가지 연구문제를 도출하여 분석상의 초점을 두게 되었다. 첫째, 사례지역인 A도에서 새로운 여성정책을 주도하거나 혹은 그 과정에 개입해온 행위주체는 누구인가? 둘째, 이들 행위주체들은 성의 정치과정에서 어떠한 전략과 특정행위유형을 선택하는가? 셋째, 이로부터 구성되는 특수한 성의 정치과정의 (가부장적 세력들이)의도한 결과, 그리고 의도하지 않은 결과는 무엇이며 그것이 갖는 함의는 무엇인가? 연구방법으로는 질적인 면접연구와 문헌연구방법을 취하였다. 기존의 연구가 전혀 없는 탓에 일차적으로 A도의 여성정책 수행과정에 나타난 자료들을 면밀하게 수집하였다. 그리고 1997년 12월 1일부터 1998년 10월 31일까지 약 11개월에 걸쳐 총 58명의 연구대상자들에 대한 심층면접과 관찰을 실시하였다. 사례분석에 앞서 다음과 같이 두 단게로 성의 정치의 환경을 설정하는 작업이 선행되었다. 첫째, 1995-1998년의 3년 기간동안 A도에서 단체장과 관료 및 권력의 중심부와 특수한 호혜관계를 갖는 여성세력들, 그리고 성인지적인 세력들간의 4자간의 행위주체들이 선택할 수 있는 전략을 추론하여 모형화하였다. 둘째, 이로부터 4자간의 서로 다른 전략을 시공간적으로 배치하여 여성정책의 변화시도와 그 효과 라는 최종의 성의 정치의 모형을 확정하였다. 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 변화과정에서 단체장은 가장 핵심적인 역할을 수행하였다. 1995년에 취임한 직후 단체장은 새로운 여성정책을 담당한 부서를 설치하는 등 일련의 성인지적인 여성정책을 도입하려고 시도하였다. 그러나 그가 실제로 여성복지정책을 넘어서서 여성들의 세력화에 대한 관심과 의도를 갖고 있었는지는 의문시된다. 오히려 그가 여성정책의 변화를 통해 궁극적으로 의도한 바는 개인적인 권한강화에 있다는 것이 드러났다. 둘째, 이러한 여성정책변화의 시도는 이제까지 지방권력의 주변부에 있던 대중적인 여성단체들의 호응을 받게되었다. 그러나 이들이 새로운 여성정책의 의사결정과정에 참여하여 주변적인 여성의 위치를 문제제기하게 되면서 가부장적인 권한을 추구하기 위해 오랜기간 후원-수혜의 상호관계에 있던 관료와 권력중심부의 여성세력들의 위기의식과 저항이 나타나게 된다. 셋째, 관료조직의 은밀한 저항은 마침내 1997년에 이르러 단체장이 여성기구의 성인지적인 활동을 정지시키는 가장 강력한 저항을 초래하게된다. 단체장은 새로운 권력강화 욕구를 표출하고 이로부터 국면이 전환되어 성인지적인 여성정책은 형식화되고, 결국 가부장세력의 복권으로 결말이 났다. 넷째, 가부장적 세력들의 저항은 또 다른 모순적인 효과를 초래하는데, 결국 의사결정에 개입한 성인지적인 여성단체들이 일련의 가부장적인 의도를 포착하면서 보다 세력화 하는 결과가 나타난다. 결국 A도에서 이제까지 주변부에 있던 대중적인 여성단체들이 새롭게 제시하는 세력화의 방향은 여성정책변화를 둘러싼 성의 정치과정을 통해 나타난 의도하지 않은 또다른 결과라고 할 수 있다. 지역의 사례분석을 통해 얻게되는 중요한 함의는 새로운 여성정책이 형식화되고 이전의 여성복지수준으로 회귀하는 경향은 복잡한 가부장적인 사회세력들과 성인지적 여성정책을 지지하는 세력들간의 성의 정치의 결과라는 점이다. 주민자치와 민주화로 변화라는 이행과정 속에서 가부장적인 지방권력의 힘은 약화될것으로 예상되지만, 이 연구의 결과는 성의 정치라는 문제의식을 통해 가부장적인 새력들이 다양한 방어적인 전략을 보일것이라는 점을 함의하고 있다. 이 연구는 지방정치구조와 성별관계를 결합하는 정치사회학적 관점을 적용함으로서 여성정책연구의 새로운 지평을 열고자 하였으며, 동시에 사회과학이 여성 및 여성정책에 대해 갖는 주변적인 관심을 환기시티는 효과를 기대하였다. 또한 실천적인 함의로는 여성들의 경제적×정치적×사회적 세력화를 목표로 하는 여성정책을 구현하기 위해서 다양한 여성조직들이 장기적인 성의 정치과정 속에서 여성세력화에 저항하는 가부장적 새력들의 이해관계를 끊임없이 경계하고 또 이에 대항하여 여성들의 요구를 결집하고, 또 제도적으로 분출하여야 한다는 함의를 제기할 수 있을 것이다.