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역대 대통령부의 조직학습과정분석 : 대통령 리더십과 비서실 조직의 학습과정을 중심으로

Title
역대 대통령부의 조직학습과정분석 : 대통령 리더십과 비서실 조직의 학습과정을 중심으로
Other Titles
(A) comparative historical analysis on the organizational learning process of the five Korean presidencies, 1963-2001
Authors
김정해
Issue Date
2002
Department/Major
대학원 행정학과
Publisher
이화여자대학교 대학원
Degree
Doctor
Abstract
한 나라의 국정을 총괄하는 대통령부는 다른 어떤 조직보다 복잡하고 불확실한 환경에 직면해있고 이들을 다루어야만 하는 책임을 지니고 있다. 국정운영의 효율성을 달성하기 위해서는 국정운영에 필요한 정보나 지식의 신속하고 정확한 획득·배분·해석을 수행해야하며 이들 정보를 구성원 모두가 공유할 수 있도록 축적시켜야만 한다. 이와 같은 조직학습과정이 조직 내 체화되어 있을 경우 대통령부의 문제해결 능력과 적응 능력은 높아질 수 있다. 따라서 본 연구는 관리 기능적인 관점에서 역대 대통령부의 조직학습과정에 대한 비교 분석을 통해 한국 대통령부의 조직학습과정에 영향을 주는 요소들과의 관계를 밝히고 이 과정에서 나타나는 문제점을 지적하여 역설적으로 바람직한 대통령부의 조직학습과정이 무엇인가를 알아보고자 하는 것이 목적이다. 이를 위해 조직학습 이론의 논의를 바탕으로 학습의 과정을 정보획득, 정보배분, 정보해석, 조직기억으로 구분하였다. 그러나 한국의 경우 다른 조직과 달리 대통령부는 대통령의 개인적 요소가 조직의 행태에 가장 많은 영향을 주기 때문에 대통령의 리더십 스타일을 조직학습과정과 함께 다루었다. 따라서 조직학습 과정에 영향을 주는 대통령의 리더십 스타일이 비서실 운영스타일, 비서실 구성원의 능력과 제도의 능력을 어떻게 구성하는지를 먼저 논의 하였는는데, 이는 대통령부의 성격이 어떤 차이를 지니는가에 대한 것이다. 각 과정별로 역대 대통령부의 학습과정을 유형화하고 기준에 따라 분석하여 그 성격을 비교하였다. 이 후 대통령의 리더십 스타일과 비서실의 운영방식, 구성운의 능력, 제도의 능력이 학습과정에 어떠한 영향을 주었는지를 분석하고 이를 통해 일관된 경향성을 찾고자 하였다. 본 연구는 대통령부에 대한 제도적 접근과 개인적 접근을 종합적으로 적용하였으며 기능적 합리성에 입각하여 분석하였다. 이를 위해 대통령과 대통령비서실을 연구 범위로 삼았다. 또한 연구 대상이 되는 시기는 1963년부터 2001년 2월까지이며 박정희 대통령부(1963-1979), 전두환 대통령부(1980-1987), 노태우 대통령부(1988-1992), 김영삼 대통령부(1993-1997) 그리고 김대중 대통령부(1998-2001.2)를 연구의 대상으로 삼았다. 분석은 개인의 수준과 조직의 수준, 그리고 양자가 결합된 복합적인 다차원적인 수준으로 이루어졌다. 이러한 분석은 문헌을 통한 사례연구와 질적 분석에 의한 비교역사적 연구 그리고 양적인 분석의 부분적인 도입을 통해 이루어졌다. 연구 결과는 다음과 같다. 먼저 역대 대통령의 리더십 유형이 대통령비서실의 운영 스타일과 비서실 구성원의 능력, 비서실 제도의 능력에 어떤 영향을 미치는가를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 우리나라 역대 대통령의 리더십 스타일은 의사결정 방식에 따라 권위적이냐 민주적이냐로 구분하고 조직관리의 경험 유무에 따라 행정형과 정치형으로 구분하였다. 그 결과, 박정희 대통령과 전두환 대통령은 권위적-행정형으로 노태우 대통령은 민주적-행정형으로 김영삼 대통령과 김대중 대통령은 권위적-정치형으로 유형화되었다. 둘째, 역대 대통령의 리더십 스타일은 대통령비서실의 운영방식에 영향을 주었다. 권위적-정치형 리더십일수록 비서실을 축소시키고 정책보좌기능을 중심으로 운영하였으며 행정형 리더십일수록 비서실을 확대 운영하였다. 행정형 리더십 중 전두환 대통령과 박정희 대통령(3공)은 비서실을 사무기능을 중심으로 운영하였다. 셋째, 행정형 리더십일수록 비서실에 내부출신을 많이 기용하였고 정치형 리더십일수록 비서실에 외부출신을 많이 기용하였다. 정치형리더십으로 올수록 석박사 출신 비서관들이 많았다. 그러나 이는 전반적인 사회분위기와 맞물리는 것으로 해석된다. 넷째, 행정형 리더십일수록 비서관의 재임기간이 길고 이직률이 짧아 제도적인 안정성이 높았다. 다음으로 대통령비서실의 운영스타일, 구성원 개인의 능력, 제도의 능력이 학습과정에 어떤 영향을 주었는가를 차례로 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 대통령비서실의 운영스타일이 학습과정에 어떤 영향을 주는가에 대한 연구의 결과는 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫째, 정보획득과정을 살펴보면, 행정형 리더십을 지닌 대통령은 비서실을 확대지향적으로 운영하였는데 확대된 비서실 중심의 내부 공식채널과 내각, 안기부와 같은 공식채널을 중심으로한 정보획득 방식을 보여주었다. 반면 정치형 리더십을 지닌 대통령은 비서실을 축소지향적으로 운영하였고 축소된 비서실 내부채널에 의존하는 과정에서 정보기관으로부터의 외부공식채널을 배제 시키고 비선조직과 같은 비공식채널로 부터의 정보획득을 중시하였다. 정치형 리더십을 지닌 대통령은 축소된 비서실 조직과 정보관련 기구들로 부터의 정보획득 배제로 인한 공백을 비선조직으로 부터의 정보획득 채널로 메꾸고자 하였는데 이는 검증되지 않은 정보의 이용을 증가시키고 공식 시스템을 위축시키는 결과를 가져왔다. 또한 비서실을 사적 체계로 운영한 대통령부 일수록 비선조직에 의존한 것으로 나타났으며 이에따라 정보의 질과 의사결정의 질도 상대적으로 낮은 것으로 평가되었다. 둘째, 정보배분 과정에서 살펴보면, 정책기능을 중심으로 운영된 대통령부 중 비서실 규모가 확대된 대통령부인 박정희 4공화국 대통령과 노태우 대통령의 경우가 정보 배분 과정에서 보다 개방적인 의사소통 흐름을 보여주었다. 반면 비서실 규모가 축소된 김영삼, 김대중 대통령부의 경우 경계담당 조직을 통한 외부환경과의 의사소통 방식에 가장 신경을 쓴 것으로 밝혀졌다. 셋째, 비서실을 정책기능중심으로 운영하고 규모를 축소하여 운영한 대통령부일수록 대통령 개인의 해석 유형은 적극-부정형(통제가능-손실)이었다. 비서실은 적극적-분석불가능 유형으로 구분된다. 일반적으로 정책기능을 중심으로 운영할 수록 조직의 탐구의지는 적극적이어야만 한다. 축소된 규모를 통해서는 환경에 대한 탐색이 충분히 이루어지기 힘들다는 것이 비서실 조직 해석 체계를 유형화를 통해 알 수 있었다. 이러한 비서실 운영스타일을 보여준 대통령의 리더십 스타일은 권위형-정치형이었다. 비서실을 사무기능 중심으로 운영할수록 대통령 개인수준의 해석유형에서는 적극적(통제가능) 유형으로 구분되었으며 비서실 조직 해석체계 유형에서는 소극적인 조직 탐구의지를 보여주는 유형으로 구분 되었다. 이들의 리더십 스타일은 권위형-행정형이었다. 다음으로 비서실 구성원의 능력은 조직학습과정에서 다음과 같은 영향을 주는 것으로 보인다. 내부출신을 많이 임용한 대통령부일수록 조직 해석체계를 통해 유형화된 모형에서 소극적인 조직탐색의 유형으로 나타냈다. 이는 내부출신이 대통령부에 많을수록 소극적인 해석유형을 보여준다는 것을 보여준다. 이는 공무원과 같은 내부출신은 개혁적인 아이디어보다는 현실에 충실한 현상유지의 경향성을 갖는다. 따라서 정보의 해석시 새로운 것을 적극적으로 탐구하지는 않을 것으로 보인다. 대신 기존의 정보획득 루트를 잘 활용하여 정보해석을 수행하고자 한다. 내부출신을 많이 임용한 대통령부일수록 정보획득채널이 공식채널을 중심으로 이루어졌으며 정보배분을 위한 조직경계담당 조직의 중요성이 약한 조직이었다. 반면 외부출신을 많이 임용한 대통령부의 조직 해석체계는 적극-분석불가능 유형이었으며 개인수준의 해석 유형은 적극-부정(통제가능-손실)형이었다. 외부출신의 경우 국정운영에는 미숙하지만 새로운 아이디어와 개혁마인드를 지니고 선호한다. 외부출신을 기용한 대통령부일수록 정보획득 채널이 비공식적 채널을 중심으로 이루어 졌다. 즉 비선 조직으로부터의 정보가 중시되고 공식채널로부터의 정보는 경시되었다. 비선으로 부터의 정보는 검증이 되지 않은 정보일 경우가 많은데 이러한 정보채널의 이용은 분석불가능 유형으로 구분되는 원인이 될 수 있다. 또한 조직 경계담당 기구중 시민사회와 이익단체와 관련된 기구가 존재하였는데 이는 환경과의 의사소통에 중점을 두었다는 것을 간접적으로 보여주는 것이다. 마지막으로 비서실 제도의 능력은 조직학습과정 중 조직기억과정에 보다 결정적인 영향을 주었다. 즉, 대통령부 제도의 능력이 클 수록 조직기억의 중요 요소인 연성정보의 수준이 높았으며 개인수준에서의 해석유형은 긍정적인 경향이 있었다. 또한 제도의 능력이 높은 대통령부 일수록 조직해석체계 유형에서 환경에 대해서 분석이 가능하다고 생각하였다. 대통령부 제도의 능력이 클수록 정보획득체계는 공식적 채널을 중심으로 이루어졌으며 외부환경과의 정보배분에 대한 고려가 적음을 알 수 있었다. 이상 대통령 리더십은 대통령 비서실 운영스타일, 구성원 개인의 능력, 제도의 능력의 차이를 가져오고 비서실 운영스타일, 구성원 개인의 능력, 제도의 능력의 차이는 학습과정에서 차이를 가져온다는 경향성을 살펴보았다. 이를 통 해 우리나라 대통령부의 조직학습과정에서 대통령의 영향력이 크게 작용하고 있음을 알 수 있었다. 따라서 대통령의 막강한 권한에 대한 견제가 필요하며 국회나 사법부에 의한 견제이외에도 대통령부의 제도화를 통해 대통령부에서 대통령의 영향력은 축소될 수 있다. 대통령부의 실질적인 제도화가 이루어지게 되면 아무리 카리스마적 리더십을 지니 대통령이라도 조직 안에서 그 권한을 발휘하기가 어렵기 때문에 집단적 의사결정이 가능할 수 있다. 대통령 일인에 의한 의사결정 체제에서 집단적 의사결정 체제로 갈 경우 정보 획득, 배분, 해석에서의 오류를 줄일 수 있으며 정확하고 적합한 문제해결이 가능해 질 수 있다. 이는 임기 초나 후반을 구별하지 않는 지속적인 학습을 통해, 대통령부 조직에 관련된 법제정을 통한 제도화, 철저한 통치기록의 저장을 통해서 보완될 수 있다. 그 밖에도 현재 비서관의 잦은 인사이동과 교체 관례는 학습이 단절과 조직의 연성정보 소실을 막기 위해서라도 고쳐져야 할 것이다. 우리나라의 대통령에 대한 연구는 개인적 요소와 심리적 요인을 중심으로 이루어져 왔다. 제도적인 관점에서 대통령부를 다루는 연구도 있었지만 이는 대통령 비서실의 조직에 대한 부분적인 고찰에 그치는 경우가 많았다. 이에 본 논문은 대통령부라는 제도를 연구함에 있어 개인적 관점과 제도적관점을 모두 고려하여 종합적으로 분석을 시도하였는데 이것이 본 논문이 가지는 가장 큰 의의라고 할 수 있다. 처방적 효용은 다음과 같다. 첫째, 세계화, 지식정보화 등 급속히 변화하는 환경에 적응하고 국가의 경쟁력을 향상시키기 위해서는 기업의 경쟁력도 중요하지만 국가체제를 운영하는 대통령부의 경쟁력과 적응능력이 필수적이다. 따라서 대통령부의 적응능력을 높이고 학습능력을 높이기 위한 학습체계 구축이 어떤 과정과 방식으로 이루어져야 하는가에 대한 방안을 제공해 준다는 것이다. 이는 리엔지니어링이나 벤치마킹, 고객만족관리와는 차별화 된 보다 장기적이고 문제를 새로이 정의 하고해결할 수 있는 능력을 키워주는 방식이 될 수 있다. 둘째, 연구를 통해 밝혀진 경향성과 논의는 대통령부에 직접 적용가능하며 학습조직화를 위한 제도적 방안이나 구체적인 대안으로 제시될 수 있다. 대통령부의 정보획득채널을 분권화시키고 다양화시킬수록 대통령부를 네트워크 조직으로 운영하고 정보배분을 민주적이고 개방적으로 할수록 바람직한 조직학습의 과정이 될 수 있다는 것이 그 예이다. 이러한 적용을 통해 대통령부의 적응능력 및 학습능력을 향상시킬 수 있으리라 기대한다. 본 연구는 역대 대통령부의 조직학습과정을 평가하는데 있어 기능적 합리성에만 초점을 두어 효율성 위주로 평가하였다. 이는 정치적 기능과 행정관리적 기능을 모두 수행하는 대통령부를 행정관리적 기능에 중점을 두었기 때문이다. 이는 정치적 기능에 대한 평가의 기준으로 삼을 수 있는 민주성에 대한 측정은 쉽지 않지만 행정관리적 기능의 평가 기준으로 삼을 수 있는 효율성에 대한 측정의 상대적 용이성 때문이다. 또한 민주화된 정부에서 제기되는 시스템적 운영의 미숙의 원인을 대통령부의 효율적 관리기능에서 찾아보고자 함이다. 따라서 대통령부의 학습을 적용하여 민주성을 측정하고 효율성과의 조화를 어떻게 할 것인가의 문제는 향후 과제로 돌리고자 한다. ; To survive in today s turbulent environment, organizations usually transform themselves into learning organizations . The Presidency faces on the complex and uncertain pressures than any other organization. Thus, the Presidential office should also reform itself into learning organization to increase its problem solving capacity. The purpose of this study is to analyze the relationship between the nature of the Presidency and its characteristics of organizational learning process. In detail, this thesis tries to delve three general research questions. First, what are the differences in the nature of the five Korean Presidencies over the President s leadership style, the operation style of the presidential office, a professional expertise of the officials and an institutionalization of the presidential office. Second, what are the differences in the characteristics of the organizational learning process of the five Korean Presidencies over those four sub-processes; information acquisition, information distribution, information interpretation and organizational memory. Third, what is the relationships between the nature of the Presidency and the characteristics of the Presidential learning process. To respond these three research questions, this study applies an institutional-organizational approach with functional and managerial rationality perspective. Thus, this study analyses the five Korean Presidents and their Presidential offices - Park Chung Hee(1963-1979), Cheon Doo Hwan(1980-1987), Rho Tae Woo(1988-1993), Kim Young Sam(YS; 1994-1997), and Kim Dae Jung(DJ; 1998-2001.2) - with comparative historical approach. The findings are as follows. First, five Korean Presidents are classifies into three different leadership styles; managerial(CH Park-4th Republic), democratic(TW Rho) and authoritarian(CH Park-3rd Republic, DH Cheon, YS Kim, DJ Kim). Second, three different leadership style of the five Korean Presidents effects the operation styles of the presidential offices. The Presidents(YS Kim and DJ Kim) with Authoritarian-Political leadership decreases the size of the presidential offices and focuses on their policy assistance functions by recruiting outsider politicians. The turnover rates of their secretariats are higher and their office terms are shorter. Third, The managerial President(CH Park-4th Republic) increases the size of the presidential office by organizing his office with insiders. The turnover rate of his staffs is lower and their office terms are longer. Forth, the democratic political presidents focus on making the decentralized information acquisition and distribution channel in organizational learning process. They prefer to informal channel from private organization. But their operation style of the learning system are very authoritarian therefore the flow of information is very closed. They are classified into active-negative interpretation type in individual level and their offices are classified into active-unanalyzable interpretation type in organizational level because of being short of expertise and search. Level of its organizational memory for the soft information is low because turnover rate is very high and office term of their office is short. Fifth, the managerial presidents focus on acquiring and distributing formal information channel like the presidential office, cabinet, intelligence institutions. But their operation style except Rho s are very authoritarian and flow of information is very closed. But they are good at delegating their authority because of their experience managing organization in the military. Their office except Park s(4th Rep.) are classified into passive interpretation type in organizational level because insider rate of their stff in their office is high. Their office except Cheon s are classified ananlyzable type in organizational level. Level of its organizational memory for the soft information is very high because turnover ratio is low and office term of their office is very long. In the perspective of functional rationality, organizational learning process and capacity of the managerial presidency is more efficient than the political presidency. It is necessary for the authoritarian-political presidency to adopt merits of the managerial presidency to escalate their learning efficiency. But any authoritarian type of the president must change their authoritarian leadership style into democratic leadership. If they can t, they can t success to make learning organization. The table of results is as follows.
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