일본 정치자금 제도 개혁의 실효성 분석과 정치개혁

Abstract

일반적으로 의회민주주의 하에서 국민은 선거를 통해 특정 정당이나 정치가를 지지하며, 국민에 의해 선출된 대표는 국민의 의사를 효율적으로 결집하여 정책에 반영하기 위한 활동을 전개한다. 정당 및 정치가는 선거에서 국민의 지지를 획득하여 당선되기 위해 국민이 원하는 사회적 이익을 실현시키는데 주력한다. 이러한 과정에서 선거구에서의 활동을 비롯하여 조직유지 등 에 필요한 비용이 증대됨에 따라 자금을 스스로 조달하는 데에는 한계가 있었으므로 외부에 의존하게 되었고 정치자금을 획득하기 위한 경쟁이 격화되었다. 정치자금은 민주주의의 비용으로서 정당정치의 활성화와 의회민주주의의 발전을 위해서는 합리적인 수준의 공식화된 합법적 정치자금이 필수적이다. 그러나 정치자금을 조달하는 과정에서 정경유착 등에 의해 정치부패 사건이 끊이지 않고 발생하게 되었다. 이러한 정치자금의 양면성 때문에 법과 같은 제도적 장치를 통해 정치자금을 규정, 공식화하는 것이 요구되었다. 일본에서는 건전한 정치자금제도의 운영을 통한 정치부패 방지와 민주정치의 발달을 목적으로 1948년에 정치자금 규정법이 제정되어, 정치자금의 흐름을 국민에게 공개하고 국민이 이를 판단하도록 하였다. 그러나 이후에도 정치와 기업의 유착을 비롯하여 정치와 돈을 둘러싼 비리와 의혹이 지속되었다. 이에 따라 정치자금의 수지를 공개하는 것에 그치지 않고 양적제한 등 자금의 수수 자체에 구체적으로 규제를 가하는 내용을 포함하는 대규모의 정치자금 규정법의 개정이 1975년에 이루어졌다. 그러나 이것도 정치자금의 흐름 전반을 규제하지는 못하였고 오히려 정치자금 조달의 패턴을 변화시킴으로써 정치와 돈의 관계를 정상화시키는데 실패하였으므로 다시 제도 개혁의 필요성이 대두되었다. 특히 1988년에는 리쿠르트 사건을 전환점으로 하여 정치부패가 단순히 정치인 개인의 도덕성 문제로 치부되는 수준에 그치지 않고 정치와 돈을 둘러싸고 있는 시스템, 정치자금제도에 근본적으로 문제가 있다는 인식이 부각되었다. 끊임없이 발생되어온 금권 스캔들 문제 등 부패한 정치의 최대원인은 개별 정치인들의 윤리 문제이자 '돈'에 의한 정치라는 일본정치의 구조적 문제이므로 이러한 금권체질을 규제하여 진정한 의회민주주의를 실현하기 위해 정치자금제도 자체의 개혁이 중요해진 것이다. 정치자금 제도 개혁의 목표는 '돈이 들지 않는 정치'였고 정치자금의 조달과 지출을 투명하게 만드는 것이 중요한 과제가 되었다. 본 논문에서는 정치자금제도를 독립변수로 보고 돈이 많이 드는 일본의 정치행태를 종속변수로 간주하여 정치자금에 대한 규제를 강화하면 정치부패를 해소하고 정치자금의 투명성의 개선될 것으로 기대하였다. 1994년에 단행된 정치자금제도의 개혁은 정치부패 사건을 야기하는 주된 원인이 되었던 기업·단체의 기부제한을 강화하여 정치가와 기업의 유착을 근절하려 하였다. 그리고 정치가 개인에 대한 헌금을 금지함으로써 정치자금의 조달이 개별 정치가가 아닌 정당중심으로 이루어지도록 하였으며 기부의 공개기준에 대한 제한을 강화함으로써 정치자금의 투명성을 보장하려 하였다. 한편 민주주의 정치에서의 정당의 역할을 감안하여 선거운동 비용을 포함, 정당을 유지하는 비용의 일부를 국가가 부담하여야 한다는 취지에서 정당조성법이 새롭게 도입되어 정치자금을 정당으로 집중시키려 하였다. 그러나 정치자금제도의 개혁에 의한 새로운 규제조치도 정치부패를 방지하기에는 여전히 여러 가지 한계와 결함을 가지고 있었다. 우선 제도적 차원에서 살펴보면 정치자금제도 개혁의 목표 중 하나였던 정당중심의 자금조달은 정당 집행부에 권한집중을 초래하여 당내 민주화를 위협할 소지를 가지고 있었다. 그리고 과거 정치부패의 온상이 되었던 기업·단체의 헌금에 크게 제한을 가하여 정치가가 지정한 자금관리단체 이외에 정치가 개인에게 기부하는 것을 금지하였으나 정당에 대한 기부에 대해서는 별다른 제한이 가해지지 않았다. 이뿐만 아니라 소선거구에 설치된 정당지부도 정당으로 간주되었으므로 정당지부에 대한 기부를 통하여 정치가에게로 자금이 계속 유입되는 등 기업·단체의 헌금은 온존하게 되었다. 이로서 정치가 개인에 대한 기부금지를 통한 정당중심의 자금조달이라는 정치자금 제도 개혁의 중요한 목표는 유명무실해졌다. 한편 공정한 정치활동과 정당간의 기회균등을 도모하기 위해 도입된 정당 조성법은 자금지원을 받을 수 있는 대상의 범위, 배분의 방법에 있어서 오히려 정당간의 자금력 격차가 확대될 소지를 가지고 있다는 한계점이 있었다. 이밖에도 강화된 제도의 규제를 빠져나갈 수 있는 여러 가지 여지가 남아 있었으므로 이를 통해 단지 정치자금 조달의 루트가 변화되는 양상이 나타날 가능성이 높았다. 1994년에 개혁된 정치자금제도가 실제로 운용되는 과정을 살펴보면 여전히 정치가의 수입에서 기업·단체 헌금이 큰 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 그리고 1996년에 실시된 총선거를 중심으로 검토하였을 때 개별 정치가는 정치자금을 받을 수 있도록 정치가 개인에게 하나씩 인정된 자금관리단체, 정당의 소선거구 지부, 정치가의 후원회 조직이라는 세 가지 루트를 통하여 정치자금을 조달하였다. 정치가는 자금을 조달할 수 있는 자금관리단체를 하나밖에 가질 수 없었지만 실제로는 정당의 소선거구 지부와 후원회가 자금조달의 기능을 행하였으므로 정치가들은 여러 가지 루트를 통해서 자금을 조달하였고 이들 루트 사이에서 자금을 이전시킬 수 있었다. 특히 후원회의 기능이 여전히 중요성을 가짐으로써 개인중심의 정치자금 조달경향은 지속되는 등 기존 일본의 정치행태가 크게 변화하지 않은 것으로 나타났다. 결과적으로 제도의 변화, 규제의 강화가 정치와 돈의 불투명한 관계를 개선하기 위한 근본적 해결책이라고 할 수 없으며, 금권정치의 구조를 타파하여 정치자금을 효과적으로 규제하고 정치자금의 투명성을 보장하기 위해서는 제도의 개혁뿐만 아니라 비제도적인 측면도 동시에 민주화되어야 할 것이다. 다시 말해서 제도 자체 뿐만 아니라 정당구조의 민주화, 선거문화와 국민 의식수준의 향상, 제도를 운용하는 통치자의 리더십 등 정치문화와 환경적 요인이 함께 발전해야 정치자금에 관한 제도의 실효성이 극대화될 수 있을 것이다.;This thesis focuses on analyzing how the reformation of political funding system took place in 1994 in Japan and whether it normalized the relation with politics and money. This study regards political funding system as an independent variable, Japan's political reality(money politics) as a dependent variable. That is, it is expected that political corruption can get solved and transparency of political money be improved by reinforcing regulations of political money. Generally, the people support the party and politician through election, representatives that are elected by the people carry out a variety of activities to regimentate people's opinions and reflect them in policies. Party and politician concentrate their efforts on realizing what people want in order to get the support of the people and be elected. According to increase of the costs including the activity in an electoral district, there are difficulties in raising money. So there is a tendency to depend money on outside the party and the competition to raise political money gets intense. As political money is the cost of democracy, it is essential for vitalization of party politics and development of democracy. However, political corruptions happened continually in the process of raising money. This two-sided character of political money made it necessary to limit and formalize political money according to a system such as a law. The first Law related to political money was established in 1948 in Japan. It aimed to prevent political corruption and develop democracy by making political money's trend open to the public. But in spite of this law, absurdities and suspicions in connection with politics and money didn't stop. Therefore it was revised on a large scale in 1975. It didn't stay at opening political money's income and outgo to the public, included concrete limitations for giving and taking money like quantitative limitations. But this couldn't control political money's general trend, too, on the contrary changed the pattern of raising money. This failure in normalization of relation with politics and money made necessity of system reformation come to the fore. Especially, after Recruit affair it was realized that political corruption has something to do with the system related to politics and money, not politician's morals. As politics by 'money' is the most important reason of corrupted politics, it is needed to reform political funding system to regulate it. The reformation of political money system took aim at making raising and paying money clarify. The reformation of political funding system aimed to reinforce regulations of funds by the business that became a important reason causing political corruption. And it aimed that the supply of political money is performed with party the central figure by prohibiting a contribution of political funds for politician. On the other hand, a state became to bear the part of the costs to maintain the party taking into account its role. Also this intended to concentrate political money on party. However, new regulations by reformation of political funding system have limits and defects in many ways. Though regulations were reinforced, there was room for sliping out of them, it was no more than a route change of raising political money. As mentioned above, it's impossible to tell that the change of system or the reinforcement of regulation is a fundamental solution to improve the unclear relation with politics and money. The reformation of system can't be enough to regulate political money effectively, guarantee transparency of political money and break down the old practices related to money politics.