복지국가 형성과 변천에 따른 공, 사 복지체계의 역할 변화

Abstract

최근 선진 복지국가에서는 복지국가 위기론이 제기됨에 따라 사적 복지체계의 역할 부담정도에 대한 논의도 새롭게 부각되고 있으며 복지국가 형성 이전이나 이후로부터 현재에 이르기까지 공·사 복지체계의 역할 변화 또한 관심꺼리로 등장하게 되었다. 본 연구에서는 이와같은 복지국가 형성과 변천과정에서 공·사 복지체계의 역할 변화 과정과 그 원인을 규명하려고 하였다. 연구 대상국은 복지국가의 원조라고 할 수 있으며 현재 복지국가 위기론이 대두되고 있는 영국으로 하였다. 영국의 복지제도 변화과정은 복지국가 형성기(1940년대), 팽창기(1950년대~1970년대 말), 위축기(1980년대 이후)로 나뉘어 검토되었고 각 시기의 공·사 복지체계 역할 변화의 원인 분석은 정치적, 경제적, 사회적, 이념적 변수로 구성된 개념틀에 의해 되어졌다. 개념틀에서 제시된 각 변수의 구성요인 중 형성기의 경우 정치적 변수에는 헌정 체제, 보통선거의 실시, 노동자의 정치적 획득이, 경제적 변수에는 산업화와 산업구조의 변화, 경제 변동과 실업, 경제규모와 경제성장이, 사회적 변수에는 인구 변화, 도시화, 가족제도, 계급형성, 종교, 관료제 형성이, 이념적 변수에는 영국민의 주요 가치와 태도, 엘리트의 이념과 사회 분위기가 적용되었으며 형성기와 팽창기의 경우 정치적 변수에는 보수당, 노동당의 정책 기조, 정책 결정집단의 역할 변화가, 경제적 변수에는 산업구조와 경기변동, 실업률의 변화와 물가 변동이, 사회적 변수에는 인구의 변화와 가족구조의 변화, 생활 유형의 변화, 복지국가의 영향이, 이념적 변수에는 복지국가나 공·사 복지에 대한 여론의 동향, 당시의 주요한 복지이념이 적용되었다. 그 결과 밝혀진 바는 다음과 같다. 첫째, 복지국가의 형성시까지 사적 복지체계는 서어비스 제공에 있어서 여러가지로 선도자적 역할을 하였다. 그러나 사적 복지체계의 복지 활동이 다양한 사회 문제에 대한 효율적인 해결책이 되지 못한다는 점이 인식됨에 따라 공적 복지 서어비스가 제도화되었다. 공적 복지 서어비스의 제도화에 영향을 미친 요인은 매우 다양한데, 산업화와 도시화에 따른 사회 문제의 발생과 그에 대한 인식, 노동자들의 정치세력화, 보통 선거제의 확대, 경제 불황에 따른 대량 실업의 발생과 그에 대한 대책의 필요성, 제1, 2차 세계 대전의 경험으로 위험에 대한 공유의식의 생성 등이 복합적으로 작용하였던 것으로 보인다. 그러나 한마디로 요약한다면 사회·경제적 여건의 성숙과 계급 집단간 정치적 힘의 균형이 어느 정도 이루워져서 복지제도변화가 계속되어 온 상황에서 전쟁의 경험이 복지국가가 이룩되는 결정적 동인으로 작용한 것으로 보였다. 이념은 자유방임주의에서 자유주의적 집합주의와 페이비언(Fabian) 사회주의로 변화하므로서 제도 변화를 합리화해 주었다. 둘째, 복지국가의 유지 및 팽창기에는 새롭거나 좀 더 양질의 서어비스에 대한 수요로 인하여 공적 복지 서어비스 뿐 아니라 사적 복지 서어비스도 대체로 확대되었다. 그러나 비공식 복지체계의 책임은 공적 복지체계와 지원조직, 영리조직 등에 어느 정도 이양되어 가벼워졌다. 이 시기에 공·사 복지 서어비스가 모두 확대된 데는 계속적 경제 성장에 힘입은 바 컸으며 따라서 새로운 요구에 대응하여 서비스를 확대하는데 별 어려움없이 복지국가에 대한 국민적 합의가 유지될 수 있었다. 셋째, 복지국가 위축기에는 공적 복지의 여러 단점이 부각되면서 사적 복지 서어비스의 강화가 모색되었다. 그러나 기대만큼 공적 서어비스를 줄일 수는 없었으며 사적 서이비스가 보다 활성화되었다고는 하지만 공·사 복지체계의 역할에 대한 큰 변화는 대체적으로 이루어지지 않았다. 그 원인은 새로운 사회 문제의 발생으로 그에 대한 대책이 계속 필요했고 복지국가에 대한 지지 여론이 지속되었기 때문이라고 할 수 있다. 한편 이 시기에 제도 변화가 추진된 주 원인은 지속된 경제적 불황이었으며 그것이 정부, 기업가, 노동자 집단간의 정치적 힘의 균형을 변화시켰고 개인주의적 이념이 우세하게 되면서 복지제도의 변화를 유도하였다. 이와 같이 공·사 복지체계의 역할을 상황에 따라 계속 변화하였지만 전반적으로 말해 정치적 안정과 경제 성장을 지향해 왔고 상호 보완관계를 유지하였다. 이들의 역할 변화과정은 역동적으로 상호관련되어 인과관계가 불분명한 여러가지 변수들의 상호작용을 통하여 이루어졌으므로 이들 변수를 분리하여 독립적으로 고찰하기에는 무리가 있지만 장기적으로 보면 대체로 경제, 사회적 변화가 정치적 변화를, 그리고 이러한 모든 변화가 함께 복지제도의 변화를 초래하였고 이념은 이들 변화의 바탕에 있으면서 상황변화에 따라 주이념이 바뀌었다. 그러나 단기적으로는 시기에 따라 서로 다른 변수가 부각되기는 하였는데 예를들어 2차 대전 즈음과 이후에는 정치적 변수가, 스태그플레이션의 지속기(1973년 이후)에는 경제적 변수가 복지제도 변화의 주 원인으로 대두된 것으로 보였다. 복지국가는 A. Maslow가 말한 인간 욕구 단계 중에서 특히 하위의 두 욕구인 생존욕구와 안정욕구를 충족시키기 위해서 형성, 유지되었으며 따라서 공적 복지 서어비스의 확대는 이러한 욕구 충족에 기여하는 정치적, 경제적 안정과 밀접히 관련되었다. 일반적으로 욕구의 일단계(물욕)는 경제적 변수와 관련되고 이단계(안전욕)는 정치적 변수와 관련되므로 복지제도의 변화에 대해서도 대체로 경제적 변수가 더 중요하지만 전쟁이나 혁명 등으로 위기의식이 생기고 안전유지를 위해 협동의 필요성이 생기면 일차적 욕구의 어느 정도의 제한이 수용된다. 그러나 그것에 대한 국민적 합의는 상기한 네가지 변수들이 작용하여 변하는, 서로 다른 상황에 따라 계속적으로 변하는 역동적인 것이다. 그러므로 경제적 욕구충족의 필요성과 정치적 안정에 대한 희구 사이에서 상황변화에 따라 무엇을 어느 정도 희생할 수 있는지가 달라진다. 이것이 변수들의 상대적 중요도가 시기에 따라 달라진 이유이다. 사회적 변수는 복지제도의 형태, 종류, 규모 결정에 기여하고 정부나 민간의 복지제도 변화 의도를 촉진시키거나 지연시킨다. 이념은 이러한 변화에 대한 합리화의 역할을 한다. 집합주의적인 이념이나 개인주의적인 이념은 모두 경제성장을 중시하며 사회주의적 입장에서 평등과 협동을 강조하지만 경제적으로 곤란한 상황에서도 그것을 자발적으로 이끌어 낼 현실적 방법을 제대로 제시하지는 못하고 있으므로 평등을 위한 정책개발과 시행에 어려움이 있다.;Recently, new concern on the roles of private welfare sector has been brought about in developed welfare states, due to the appearance of welfare state crisis. Under these circumstances, this thesis was intended to know about the change of roles of public and private welfare sectors in the process of formation of welfare state and thereafter, and to find out its reasons, through a case study on Great Britain. The process of changes of welfare state in Great Britain was, in this thesis, divided into the formation period of welfare state(1940s), expansion period(1950s~1970s) and reformation period (1980s~ ). The frame of concept was used to examine the reasons of changes of roles of public and private sectors in each period. It consisted of political, economic, social, ideological variables, which had its own sub-variables. The sub-variables were applied to each period differently as follows: During the formation period, political variable inclued: constitutional system, extent of universal suffrage, political power of labourers. Economic variable inclued: industrialisation and change of industrial structure, economic fluctuation and rate of unemployment, and economic size and economic growth. Social variable held: change of population, urbanisation, family system and its structure’s change, class formation, religion, bureaucratic system. Ideological variable icluded: major value system of British, major welfare ideology of that time. During the expansion and reformation periods, political variable included: main policy lines of Conservatory and Labour Parties, change of corporatism. Economic variable included: change of industrial structure and economic fluctuation, rate of unemployment change of prices. Social variable was: changes of population and family structure, change of life style, effect of welfare state. Ideological variable was: major welfare ideology of that time, opinion polls of welfare systems. The results of the study were: firstly, the private sector has been always complementary to the public welfare sector during these periods which were studied. Secondly, the roles of public and private welfare systems have been changed according to changed of circumstances. These changes occurred through interactions between the above numurable variables, whose causes and effects were not clearly explained. However, generally speaking economic and social changes have made political change, political change has caused the change of welfare systems. Ideology has been always under these all changes and rationalised them.