생태하천 복원사업의 거버넌스 비교분석

Abstract

우리나라는 1995년 지방자치제 실시 이후 그동안 모든 지자체들이 지역 발전을 위해 지역개발사업을 적극적으로 추진하고 있다. 그 중에서도 생태하천 복원사업은 청계천 복원이 시민에게 큰 호응을 얻은 후 전국 대부분 지방자치단체에서 활발하게 진행하고 있는 사업 중 하나다. 이러한 과정에서 지자체와 지자체간, 지자체와 지역 주민간 등 이해당사자간 갈등 사례가 많아지고 복잡화 되어가고 있다. 하천과 같은 광역적인 공유재라는 특성으로 인해 발생하는 상류지역과 하류지역 주민 간 갈등은 비용과 편익이 분리될 수밖에 없는 지역의 특수성 때문에 해결이 쉽지 않다. 그러나 지방자치단체와 이해당사자간 갈등은 상호 조정과 협력을 통해 해결해 나간다면 모두에게 긍정적인 결과를 가져올 수 있다. 따라서 생태하천 복원사업 과정에서 나타나는 갈등과 이를 해결하려는 ‘거버넌스(Governance)'에 대해 분석하는 것은 의미가 있다고 하겠다. 본 연구에서는 선행연구를 바탕으로 생태하천 복원사업의 거버넌스를 알아보기 위해 제도분석틀(IAD : Institutional Analysis Development )과 갈등진단틀을 통합하여 ‘거버넌스 분석틀'을 도출하였다. 분석틀은 크게 갈등과정, 주요 행위자의 역할, 공동체 속성, 물리적 속성, 제도화 수준으로 구분하였다. 갈등과정 요인으로는 갈등의 주체, 갈등의 원인, 갈등의 조정기구를 들 수 있다. 주요행위자의 역할 요인으로는 지방자치단체, 시민단체․주민, 전문가․언론․ 기업을 들 수 있다. 공동체 속성 요인으로는 공통된 목적, 이해관계의 동질성, 상호의존성을 들 수 있다. 물리적 속성 요인으로는 자연조건, 정책의 불확실성, 문제의 복잡성을 들 수 있다. 제도화 수준 요인으로는 권한규칙, 감시와 제재장치, 투명성 확보장치를 들 수 있다. 위 요인들이 실제 생태하천 복원사업의 과정에서는 어떻게 작용하였는지 양재천과 홍제천 생태하천복원사업을 사례로 하여 비교 분석하였다. 먼저 갈등과정에 대한 분석 결과 양재천의 경우 생태하천 복원사업 과정에서 지방자치단체 간 비협조가 갈등의 원인이었고, 홍제천은 지방자치단체와 시민단체 간 생태하천 복원 방식에 대한 차이가 원인이었다. 그러나 양재천은 갈등 조정기구로 지방자치단체 간 ‘양재천 유역 환경 행정협의회’를 구성하면서 갈등을 조정해 나갔다. 반면에 홍제천은 지방자치단체 간의 '홍제천 유역 환경 행정협의회’ 가 있었지만 초기 활동 이후에는 활동이 미약했다. 문제제기를 했던 시민단체와는 어떤 조정기구도 없었고 지자체가 독자적으로 사업을 강행하면서 갈등이 더욱 증폭됐다. 둘째, 생태하천 복원사업 관련 주요 행위자 역할을 보면 양재천과 홍제천 모두 지방자치단체가 사업의 추진 주체였다. 양재천은 지방자치단체가 중심이 되어 사업을 추진했지만 주요행위자들의 의견을 수렴하려는 노력을 하였고 홍제천은 미흡했다. 주민과 시민단체의 역할은 양재천에서는 주로 생태 모니터링과 환경교육을 담당하는 것이었고 홍제천에서는 주민과 시민단체가 지방자치단체에서 추진하는 사업방식에 대해 비판하고 대안을 촉구했다. 전문가의 역할은 양재천과 홍제천 모두 하천복원 계획 수립과 모니터링을 담당하는 것이었고 언론도 사업 초기부터 완료 시점까지 지속적인 관심을 갖고 보도했다. 기업의 역할은 양재천의 경우 재정을 지원하는 것이었고 홍제천의 경우는 기업 참여가 거의 없었다. 셋째, 생태하천 복원사업의 과정에서 공동체 속성을 보면 양재천과 홍제천 모두 공통된 목적은 수질개선 및 지역 환경 보전이었다. 이해관계의 동질성에 있어서는 양재천과 홍제천의 이해관계자 중 재선을 의식해 주민이용 측면에 관심이 있었던 이해관계자는 지방자치단체장이었다. 양재천 이해관계자 중 주거환경 개선과 집값 상승에 관심이 있었던 이해관계자는 주민이었다. 홍제천의 이해관계자 중 공익을 내세워 조직의 영향력을 확대하는 데 관심이 있었던 이해관계자는 지역 시민단체였다. 양재천의 경우 이해관계자 중에서 재정지원을 통해 이미지를 개선하려고 했던 이해관계자는 기업이었다. 상호의존성은 양재천의 경우 지방자치단체가 중심이 되어 사업을 추진했지만 주민과 전문가도 협력해 현재까지 활동을 이어가고 있기 때문에 높은 편이라고 할 수 있다. 홍제천의 경우 초반에 지방자치단체 간에는 상호 의존하였으나 이후에는 활동이 거의 없고, 지방자치단체의 독자적인 사업추진으로 시민단체와 상호의존성은 낮은 편이라고 할 수 있다. 넷째, 생태하천 복원사업 과정에서 물리적 속성을 보면 자연조건은 지방2급 하천으로 양재천과 홍제천 경우 모두 하천의 길이가 15km 내외이다. 양재천은 수질 Ⅳ등급의 오염하천이었으나 Ⅱ등급으로 개선되었다. 홍제천은 내부순환도로 교각 때문에 경관이 안 좋고 건천이며 수질은 Ⅲ등급이었으나 Ⅱ등급으로 개선되었다. 정책의 불확실성은 양재천의 경우 높은 편이었다. 우리나라에서는 거의 처음으로 추진하는 생태하천사업이었고 초기에 치수목적이 아닌 것에 대해 서울시의 반대가 있었기 때문이다. 홍제천의 경우는 불확실성이 낮은 편이었다. 시민에게 호응이 좋았던 청계천 방식을 모방했고 서울시의 지지를 받았기 때문이다. 문제의 복잡성은 양재천과 홍제천 경우 모두 높았다. 두 하천 모두 세 개의 지방자치단체를 관통해 관할 구역이 나뉘어져 있어 관리와 책임을 구분하기가 어렵다. 그리고 하천을 생태적으로 복원하기 위해 많은 재정이 필요한데 대부분 기초자치단체이기 때문에 광역자치단체의 재정과 행정지원이 있어야 가능했다. 생태하천 복원사업이라 할지라도 기본적으로 하천을 다룰 때는 생태·수질·치수·토목·역사·조경 등 여러 가지 문제를 고려해야 하기 때문에 복잡할 수 밖에 없다. 특히 홍제천의 경우는 시민단체와 지방자치단체 간에 하천의 물흘리기 방식과 인위적인 조경시설을 두고 이견을 해결하지 못했다. 마지막으로 생태하천 복원사업의 과정에서 제도화 수준을 살펴보면 양재천과 홍제천 경우 모두 권한규칙은 하천법에 따라 추진되었다. 그리고 지방자치단체 간 규약인 양재천 유역 환경행정협의회와 홍제천 유역 환경행정협의회는 있었지만 지방자치단체와 시민단체 간의 공식 기구는 없었다. 감시와 제재장치도 지방자치단체 간 협의회 규약의 조정 요구 항목 외에 공식적 장치는 없었다. 그렇기 때문에 시민단체는 필요할 경우 언론을 통해 문제제기를 하고 압박을 가했다. 투명성 확보장치도 지방자치단체 간 협의회 규약을 통해 정기회의와 수시모임이 정해져 있는 수준이고 지방자치단체와 시민단체 간의 투명성을 확보할 공식 장치는 없다. 양재천 관련 지방자치단체들은 협의회 회의를 통해 매년 분기별로 같은 장소에서 수질조사 실시 계획을 세우고 현재까지 진행하고 있다. 홍제천 관련 지방자치단체들은 초기에는 협의회 회의가 진행되었지만 현재는 중단된 상태이다. 양재천과 홍제천 생태하천 복원사업의 과정에서 전체적으로 제도화 수준은 낮은 편이다. 지방자치단체 간에도 협력이 잘 이루어지는 초기 상황에서는 문제가 없지만 제도화 수준이 낮으면 지방자치단체들 중 일부가 약속을 어기거나 갈등이 발생했을 때는 해결 방법이 없다. 그래서 홍제천의 경우에 시민단체들이 복원 방식에 대해 지속적으로 문제제기를 했는데도 지방자치단체에서 독자적으로 사업을 추진하자 언론을 통한 압박은 있었지만 결국 갈등은 해결되지 않았던 것이다. 생태하천 복원사업의 거버넌스 분석을 통해 양재천의 경우는 정책의 불확실성·문제의 복잡성·상호 의존성은 높았고 제도화 수준과 비판과 견제 역할을 하는 시민단체 참여는 낮았던 것으로 나타났다. 홍제천의 경우는 정책의 불확실성·상호 의존성·제도화 수준은 낮았고, 문제의 복잡성은 높았던 것으로 나타났다. 결론적으로 양재천과 홍제천 생태하천 복원사업의 거버넌스 유형은 모두 전통적(위계적) 거버넌스였다. 그러나 양재천의 생태하천 복원사업 관련 지방자치단체들은 조금 더 주민과 시민단체의 의견을 수렴하면서 사업을 진행하려고 노력했다는 점에서 협력적 거버넌스의 초기단계의 모습을 보였다. 홍제천의 생태하천 복원사업 관련 지방자치단체들은 주민과 시민단체의 의견은 수렴하지 않고 독자적으로 사업을 추진하였다는 점에서 전통적(위계적) 거버넌스이다. 이와 같이 본 연구는 생태하천 복원사업 과정에서 갈등과 이를 해결하려는 거버넌스를 실제 사례에 도입하여 비교 분석하였다. 연구 결과는 현재 진행되고 있거나 향후 발생할 수 있는 지역개발사업의 갈등을 어떻게 관리하여 협력적인 거버넌스 모델을 만들어 갈수 있는 지에 대해 시사하고 있다. 주민과 지역 시민단체의 협력, 갈등을 조정하는 전문가 육성, 감시·제재장치와 갈등해소 장치 등 제도적 기반 마련이 무엇보다 중요하다.;This study integrated Institutional Analysis Development and conflict diagnosis framework into governance analysis framework to explore governance of ecological restoration of river project. Analysis framework is divided into conflict process, role of agents, community property, physical property, institutionalization level. Factors of conflict process are conflict agent, cause of conflict and regulatory agency. Factors of role of agents are local government, civil group, resident, expert, media and company. Factors of community property are common goal, homogeneity of interests and interdependence. Factors of physical property are natural condition, uncertainty of policy and complexity of problem. Factors of institutionalization level are authority rule, surveillance and sanction tool, securing transparency tool. Ecological restoration projects of Yangjae Stream and Hongje Stream are compared and analyzed as examples to indentify how these factors acted on the process of projects. As a result, the cause of conflict process was noncooperation between local governments for Yangjae Stream while it was difference on ecological restoration method between local government and civil organization for Hongjae Stream project. First of all, the cause of conflict process was noncooperation between local governments for Yangjae Stream while it was difference on ecological restoration method between local government and civil organization for Hongje Stream project. Second, the agents of both ecological restoration projects were local governments. Third, in relation to community property, common goals of both projects were water quality improvement and local environment conservation in the process of restoration projects. Fourth, water quality of Yangjae Stream improved two grades from IV grade in terms of physical condition. Water quality of Hongje Stream, which has poor scenery due to the bridge of Inner Circulation Road and is a dry stream, improved a grade from II grade. Uncertainty of policy was higher for Yangjae Stream, while Hongje Stream project was supported by Seoul government for its imitation of Cheonggye Stream, well-received by citizens. Finally, institutionalization level in the process of river restoration project was that there was only the council for basin environmental administration, an agreement between local governments while no official body for consultation between local government and civil groups. In conclusion, type of governance for restoration projects of Yangjae and Hongje Stream was conventional. However the project of Yangjae Stream showed early stage of cooperative governance, since local government made an effort to gather the opinion of residents and civil organizations. The project of Hongje Stream was conventional governance that local governments did not gather opinion of residents and civil groups. Result of this study has large implications of cooperative governance model on how to regulate conflict of local development project underway and in the future.