특별교부세 교부과정 영향요인 분석

Abstract

1992년 지방의회가 구성되고 1995년 지방자치단체장이 주민들의 선거에 의해 선출됨으로써 지방자치제가 본격적으로 시행되었다. 지방자치제의 실시 이후 각 지방자치단체는 스스로 행정사무를 관할하고, 재정 기반을 확충하기 위한 다양한 노력을 기울이고 있다. 하지만 이러한 노력에도 불구하고 대다수의 지방자치단체의 재정 수입은 매우 낮은 편이며, 지방자치단체 마다 재정자립도 수준이 다양하게 나타나고 있다. 이렇게 자치단체의 재정자립도 수준의 다양성은 자치단체에게 예상치 못했던 특별한 재정수요가 발생하게 된 경우, 자체재원으로 문제를 해결하기 어려운 자치단체를 발생시킨다. 이러한 문제를 해결하기 위해 중앙정부에서는 각 지방정부에게 ‘특별교부세’라는 재원을 통해 수시로 교부금을 지원해 주고 있다. 특별교부세는 크게 자연재해가 발생한 경우 지원해 주는 재해대책수요분, 우수자치단체로 선정된 경우 지원해주는 우수단체재정지원분, 지역현안수요가 있는 경우 지원해 주는 지역현안수요분 으로 나누어 교부하고 있다. 세 가지 항목 중 지역현안수요분은 특히 교부기준을 객관적으로 파악하기 어려운 형태로 구성되어 있다. 단순히 ‘시군구별 지역현안사업’이 있는 경우 지원한다는 교부기준은 교부과정에서 주관적인 요소를 배재할 수 없고, 교부목적의 타당성에 대해서도 판단기준이 불명확하다. 특히 이 자치단체 별로 이 지역현안수요분을 검토해 본 결과 2005년의 경우 가장 적은 교부금을 받은 기초자치단체는 ‘0’원, 가장 많은 교부금을 받은 기초자치단체는 ‘43억’으로 자치단체 간 특별교부세 배정현황의 다양성이 나타나고 있었다. 또한 특별교부세는 2008년 후반기 까지 세부사용내역이 공개되지 않아 교부과정의 투명성, 공정성, 타당성에 대한 논의들이 지속적으로 이루어져 왔으며, 2007년 ‘신정아 사건’ 당시 ‘흥덕사’로의 특별교부세 편법지원이 사회적인 문제가 되면서 특별교부세 교부 과정에 어떤 요인들이 영향을 미치고 있는지에 대한 연구의 필요성이 커졌다. 이에 따라 본 연구에서는 특별교부세 사용 내역의 세부 자료를 이용하여 교부 과정의 영향요인을 밝혀보고자 한다. 본 연구의 목적은 특별교부세 교부과정에 영향요인을 분석하는 것이다. 크게 자치단체장의 역량, 지역의 정치적인 요인, 지역의 사회․경제적인 요인을 중심으로 특별교부세 교부과정의 영향요인을 파악하고자 한다. 이를 통해 특별교부세 교부과정에 어떤 요인들이 영향을 미치고 있으며, 그 요인들은 어떤 특징을 가지고 있는지를 살펴봄으로써 지금까지 특별교부세에 대한 논란들에 대해 검증해 보고자 한다. 이를 위해 기존의 선행연구와 문헌들을 검토해 봄으로써 특별교부세 교부과정에 영향을 미칠 것으로 예상되는 요인을 도출하고, 다중회귀분석을 실시하였다. 연구의 시간적 범위는 2005년, 2007년, 2009년 이며, 연구대상은 전국 기초자치단체이다. 교부과정에 영향을 미칠 것이라 예상되는 범주는 크게 자치단체장의 역량, 지역의 정치적 역량, 지역의 사회․경제적 역량이다. 자치단체장의 역량을 측정하기 위한 변수로는 단체장의 경력, 직전직업, 학력, 정당, 출신학교가 있으며, 지역의 정치적 역량을 파악하기 위한 변수로는 국회의원 수, 국회의원 최고 당선 횟수, 국회의원 당선 횟수 평균, 여당 의원 수, 행정안전위원회소속여부, 행정안전부고위관료 출신지역이 있다. 마지막으로 사회․경제적 역량으로는 인구수와 재정자립도가 있다. 분석 결과, 특별교부세 교부과정에 영향을 미치는 요인은 다양하게 존재하고 있었고, 연도별로 영향을 미치는 변수들이 다르게 나타나고 있었다. 그 결과를 종합적으로 살펴봄으로써 특별교부세 교부 과정에서 어떤 요인들이 가장 중요하게 작용하고 있는지 검토해 보도록 하자. 먼저 단체장의 개인 역량과 지역의 정치적 역량에서 동일한 패턴을 보이는 변수는 ‘단체장의 정당’ 변수와 국회의원의 ‘행정안전위원회 소속 여부’ 그리고 ‘ 행정안전부 고위관료 출신지역’ 변수이다. 이들 변수의 공통점은 두 가지로 도출된다. 첫째, 단체장의 정당, 행정안전위원회 소속 여부, 행정안전부 고위관료 출신지역 모두는 ‘정치적인 관계형성(Network)'과 관련 있는 변수들 이라는 점이다. 둘째, 2005년과 2007년 특별교부세 교부 과정에 영향을 주고 있는 것으로 나타난 이후, 2009년도에는 영향을 주지 않는 것으로 보여 지고 있다는 것이다. 이와 같은 사실을 통해 생각해 볼 수 있는 사실은 2009년도 이전과 이후에 특별교부세 교부과정에 영향을 미치는 요인들의 패턴이 바뀌게 되었다는 것이다. 2009년도에 들어 특별교부세 교부과정 영향요인의 패턴이 바뀌게 된 가장 큰 이유는 2007년도 하반기에 ‘신정아 사건’ 발생 당시 특별교부세의 편법 지원이 사회적 문제가 되면서 특별교부세의 투명성과 공정성과 같은 문제들이 사회적으로 큰 파장을 일으켰고, 그 결과 행정안전부는 2008년 10월부터 특별교부세 상세 배정내역을 공개하기로 결정하고, 매년 자치단체별 상세 배정내역을 국회에 보고 하기로 결정했다. 이와 같은 사회적 변화는 2009년도 이후의 특별교부세 교부과정에 영향을 미쳤을 것이라 생각한다. 이러한 사회적인 변화가 특별교부세 교부 과정에 반영 된 것으로 보여 지며, 그동안 논란의 대상이 되어왔던 특별교부세의 교부과정에서 정치적 역량이 배재되고 있음을 보여주고 있다. 향후 연구에서 2009년도 이후 특별교부세 교부과정의 영향요인에 대해 좀 더 면밀히 분석해 본다면 특별교부세 교부과정에 영향을 미치는 요인들에 대해 보다 정확하게 파악 할 수 있을 것이라 생각된다. 이상의 결과를 토대로 본 연구의 의의를 찾으면 몇 가지로 요약해 볼 수 있다. 첫째, 특별교부세 세부 사용내용을 이용하여, 교부과정의 영향요인에 대한 실증연구를 진행하였다는 점이다. 지금까지 특별교부세의 세부사용 내역이 공개 되지 않았기 때문에 특별교부세를 대상으로 실증 연구를 진행하는 것은 많은 어려움이 있었다. 이러한 이유로 특별교부세와 관련한 연구는 그 수가 매우 적으며, 본 연구가 앞으로 특별교부세 배분과 관련된 연구의 초석이 되기를 바란다. 둘째, 특별교부세의 영향요인으로 자치단체장을 연구 하였다는 점이다. 특별교부세와 관련된 기존 선행연구 대다수는 지역의 정치적 영향요인으로서 지역구 의원만을 대상으로 하고 있다. 하지만 특별교부세를 신청하고 집행하는 실질적인 역할을 담당하고 있는 것이 각 지방자치단체의 단체장이기 때문에 단체장의 영향력도 반드시 살펴 볼 필요가 있다. 단체장 역량을 살펴봄으로써 단체장의 영향요인 중 ‘정당’변수가 중요하게 작용해 왔다는 사실을 확인 할 수 있었고, 단체장의 관계형성(Network)의 정도가 특별교부세 교부 과정에서 중요한 역할을 하고 있음을 확인 할 수 있었다.;The local self-governments in South Korea have been started after organizing local councils in 1992 and electing mayors by residents in 1995. By launching the local self-government, each local government has made various efforts to control administrative affairs by itself and strengthen its financial capability. Despite all these efforts, most of local governments have financial problems. To solve the financial problems of local governments, central government provides financial aid to local governments. Especially, special grant takes a major role as a policy instrument to address the problems. This study focused on three categories of determinants to provide the special grants to local governments. First category is characteristics of mayors such as career, educational background, party identification. Second category is political factors of local governments such as number of National Assembly member, frequency being elected of the National Assembly member, members of the ruling party, National Assembly member of the committee in the Ministry of Public Administration and Security and the existence of high-ranking officials of Ministry of Public Administration and Security. Last category is socioeconomic factor such as population and fiscal self-reliance ratio. The analysis results showed that following factors influenced providing special grant: mayor’s party identification , National Assembly member of the Ministry of Public Administration and Security committee and the existence of high-ranking officials of Ministry of Public Administration and Security