호주(Australia)의 혼외 출생자 입양에서 양육으로의 정책변화 분석

Abstract

‘어느 누구의 자도 아닌 자’로 정의되어왔던 적출자의 대비개념인 서출 또는 사생아로서 혼외 출생자는 법적 차별과 사회적 낙인의 대상이었다. 혈통과 상속을 중심으로 일부일처의 가족제도를 유지하려는 전통은 결혼제도권 내의 자녀와 아닌 자를 냉엄하게 차별해왔다. 그 질서를 어긴 자에 대해 내린 사회적 처벌과 징계는 당사자가 아닌 그 자녀에게로 향했다. 아직도 한국 사회에서는 그 사회적 처벌과 징계의 수위가 매우 높아서 한국의 혼외출생자는 거의 국내입양의 80%이상, 해외입양의 90%정도로 입양의존도가 매우 높다고 할 수 있다. 서구에서도 영아살해, 유료보육(baby farming), 고아열차와‘아기 퍼가기 시대’(Baby Scoop Era)등의 상당한 수가 입양 되었던 역사를 가지고 있지만, 다양한 영향요인에 의해 입양에서 양육으로 정책변화양상을 보인 것으로 파악되었다. 우리나라는 민주화, 경제발전, 여성운동의 물결을 경험했음에도 불구하고 1950년 전후에 시작되었던 입양관행이 아직까지 ‘아기바구니비행기행렬’로 지속되고 있다. 그러나 저출산으로 인한 낙태법의 강화, 양육모의 증가, 온라인과 오프라인에서 미혼양육모들의 지지집단과 네트?p을 통한 세력화, 입양기관이 미혼모시설운영금지조항신설 등이 새로운 정책 환경을 예고하고 있다. 그래서 비슷한 경험을 한 국가의 사례에 관심을 가졌고, 호주의 혼외 출생자 양육거취 관련 정책에 옹호연합이 정책변화에 영향을 미쳤던 호주(Australia)의 사례분석이 한국에서 정책적 시사점을 찾을 수 있을 것이라 간주하였다. 따라서 본 연구의 목적은 정책옹호연합모형을 적용하여 호주의 1949년부터 1975년까지‘혼외 출생자 양육거취’ 정책변화 과정을 분석하고 한국에서 정책적 함의를 찾고자 하였다. 구체적인 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 호주의 ‘혼외 출생자 양육 거취’의 정책변화를 둘러싼 정책하위체제는 양육옹호연합과 입양옹호연합 간 갈등 구조 속에서 정치적인 권력과정을 정책변화를 유도하였다. 특히 다원화시대 도래에 따른 정책 네트워크의 강화는 호주의‘혼외 출생자 양육 거취’의 정책변화과정에서도 파악할 수 있었다. 미혼양육모를 중심으로 한 정책 네트워크의 범위는 미혼모자, 한부모자, 여성단체, 상하원의원, 여성행정관리직의 페모크라트 등과 연대함으로서 권력을 강화하는 경향을 보였다. 반면 입양옹호연합은 입양기관, 미혼모시설, 입양사회복지사, 미혼모의 부모, 지역사회, 남성사회 등 많은 지지 세력이 있었지만, 핵심적인 연합세력을 형성하는데 한계가 있었다. 소수였지만 핵심적인 역할을 했던 미혼모자 협의회(CSMC)의 조직적이고 체계적인 전략과 활동에 비해 권력을 강화하는데 한계가 있었다. 이와 같이 정책변화과정에서 정책행위자 간 네트워크를 통한 권력 강화는 유리한 입지를 확보하는 원동력으로 작용했다. 본 연구에서 나타난 바와 같이 다양한 집단과 연대한 미혼양육모 옹호연합은 외적변수를 자원화 하는 과정에서 다양한 전략적 수단을 동원하였다. 이들은 동일한 신념체계를 공유하면서 정책중개자와 결정자들을 만나 면담 등의 방식으로 자신들의 입장을 효과적으로 전달하였다. 입양담당 사회복지사의 상담의 문제점이나, 입양을 보낸 미혼모들의 입양 후 스트레스에 대한 임상적 문제 지적, 입양아들의 정체성에 대한 불안 등 문제점을 적절하게 집중적으로 표적화 하고 적절한 문제점을 자원으로 활용할 수 있었다. 또한 1960년대 민주화와 여성운동 제 2물결을 활용하여 정책네트워크를 강화했다. 처음에는 유사한 한부모 단체와 연대하고, 다시 구체적인 표적을 향한 운동을 위해 미혼모자협의회(CSMC)를 결성하여 전국적으로 연대하고, 국회의원과 장관 및 지방정부의 장관과 국장, 그리고 저항을 줄이기 위해 종교지도자와 지역사회지도자들과 네트워크를 함으로서 권력을 보유한 유리한 방향으로 정책변화를 한 것으로 나타났다. 둘째, ‘혼외 출생자 양육 거취’에 관한 정책변화는 외적 환경변화에 의해 영향을 받은 것으로 나타났다. 외적 변수는 변화하기 힘든 안정적인 외적변수와 급진적인 변화를 일으킬 수 있는 역동적 외적변수로 구분되며, 두 영역에 해당되는 변수가 상호적으로 작용한 것으로 파악되었다. 특히 옹호 연합 간 갈등 과정에서 외적변수는 옹호연합이 동원하는 전략 수단에 의해서 자원 또는 제약 요인으로 작용한 것으로 나타났다. ‘혼외 출생자 양육 거취’의 정책변화과정에서 옹호연합의 전략에 따라 외적변수의 영향력이 달라질 수 있다는 사실을 확인하였다. 즉 정책변화과정에서 외적변수가 지닌 옹호연합형성요인이 정책에 영향을 미치는 것이 아니라, 옹호연합의 활동여부에 따라 정책변화의 방향이 달라질 수 있다는 점이다. 구체적으로 UN의 인권선언과 세계아동인권선언 등은 구체적으로 헌법과 기타 법률에 영향을 미치며, 원주민 차별에 대한 국제적 시선은 사회문화조건을 많이 개선시켰다. 사회문화적 조건 변화에 해당하는 가족과 결혼에 대한 태도 변화나 원주민의 시민권 그리고 여성운동의 제 2물결 등은 옹호연합형성에 중요한 배경자원으로 작용하였다. 역동적 외적 변수는 정책변화와 밀접한 영향관계가 있고, 특히 이 과정에서 옹호연합을 통한 외적변수의 자원화 전략이 핵심적인 요소라고 할 수 있다. 셋째, ‘혼외 출생자 양육거취’ 정책변화과정에서 정책중개자와 네트워크를 강화하고 다양한 전략적 수단을 동원한 옹호연합에게 유리한 방향으로 정책결정이 되는 것으로 파악되었다. 정치적 전략과 영향력에 의해 정책결정이 이루어진 것으로 파악되었다. 즉 옹호연합간 정책 권력구조에 따라 변화된 것으로 나타났다. 미혼 양육모지원제도로 전환된 이후에도 혼외출생자양육거취를 둘러싼 다양한 논쟁이 발생되었다. 양육부들이 역차별을 주장하여 한부모연금제도를 정착시켰다. 그리고 시험관아기나 인공수정아기의 경우에도 혼외자로 적용되어 아버지의 권리에 대한 복잡한 논쟁이 일 수 있음을 시사했다. 그리고 수십년이 지난 지금은 아버지와 어머니사이의 양육권전쟁으로 가고 있고, 다시 어느 한부모보다 양부모가 있는 가정에서 아기를 양육하는 것이 아동의 최고의 이익이라는 논쟁이 일어나고 있다. 이와 같이 정책옹호연합모형(ACF)을 적용하여 호주의 1949년부터 1975년까지‘혼외 출생자 양육거취’정책변화 과정을 분석한 결과, 정치적 응집력이 강한 옹호연합에 의해 정책중개자는 정책선택을 하게 되고, 그 정책선택은 합리적 선택이 될 수도 있지만, 정치적 선택이 될 수 있는 위험이 있을 수도 있다. 따라서 정책결정과정에 옹호연합모형을 통해 정책변화과정을 통합적으로 이해한다는 측면에서 의의가 있다. 호주의 혼외출생자 양육거취관련 정책변화과정에서 나타난 옹호연합모형적용분석결과에서 얻을 수 있는 한국적 함의는 호주에서 1960년대와 1970년대 있었던 사회조건에서 달리 낙태법의 완화와 가족계획에 대한 정부지원이 있었다는 점이다. 그래서 출산율이 급격히 감소하기 시작했고, 입양을 보낼 수 있는 아동의 줄어들고, 양육모수당과 같은 재정지원 그리고 미혼모에 대한 인식개선등이 양육미혼모에게 유리한 정책변화를 일으켰다. 그러나 우리나라는 저출산 고령화대책으로 낙태법을 강화하고 있다. 그래서 고소득층은 원정낙태나 높은 비용을 감수하더라고 낙태를 선택하고 있지만, 저소득층의 어린 여성들의 임신출산비율이 더 높아지고 있는 입장에서, 혼외출산은 급증할 전망이다. 그래서 혼외출생자의 양육거취 방식이 달라짐에 따라 서비스전달체계와 내용도 달라져야할 것이다. 이에 대해 본 연구는 다음에서 실천적 함의를 찾고자한다. 첫째, 모든 혼외 출생자를 둘러싼 모든 차별적 환경을 제거하기 위한 노력을 기울여야한다. 여기에서 간통으로 태어난 혼외 출생자의 경우도 예외가 될 수는 없다. 둘째, 한부모 가족 지원법의 개정으로 혼외 출생자양육거취관련 서비스의 내용을 전면적으로 개편해야할 것이다. 예를 들면 25세 미만의 청소년미혼모들이 양육을 하기 위해 지역사회와 부모들이 지원할 수 있도록 충분한 양육비지원을 해야 한다. 뿐만 아니라 중도 탈락한 미혼모들에게는 대안 없는 취미형 직업교육보다는 학교와 연계된 생계형 직업훈련프로그램 참여가능성을 고려하여야 한다. 복지도우미와 같은 행정기관의 복지도우미와 같은 사회서비스직은 미혼모들이 이직률이 적은 직업군이므로 많은 장려가 필요하다. 셋째, 아직도 침묵하고 있는 국내입양아와 입양 보낸 엄마들이 있고, 입양아가 찾아올까봐 두려워하고, 입양아가 떠날까봐 두려워하는 한국의 입양당사자들은 침묵하고 있다. 비록 정치적 옹호연합을 아직까지 형성하지 않았지만, 입양법으로 양자가 동의하기 않을 경우 정보공개가 되지 않는다. 이것은 우리나라 헌법에서 보장된 행복추구권에 대한 침해와 사생활침해가 상충될 소지가 있지만, 앞으로 이런 법적 배제는 또 다른 옹호연합형성을 가능하게 할 것이다. 따라서 정책중개자는 다양한 입장에서 합리적 정책결정을 할 수 있는 솔로몬의 지혜가 필요할 것이다. 넷째, 중개자의 합리적 정책결정을 위해서는 다양한 자료들이 축적되어야한다. 아직까지 우리나라에는 사실혼관계에 대한 자료가 준비되고 있지 않다. 사실혼관계에 대한 자료축적과 위에서 언급한 다양한 욕구들을 반영하여 혼외출생자의 정의(Justice)의 편에서 정책이 나올 수 있도록 ‘혼외출생자양육거취관련정책평가단’(‘Focal Point on Ex-nuptial Child’)구성과 장기적인 종·단적 연구를 수행하여 중장기로 분기별 보고서를 작성하여 정책결정을 위한 실증자료 축적이 필요하다.;This thesis is on the policy change from adoption to child-raising for the arrangement of ex-nuptial child-care in Australia during the periods of 1949 and 1975. The Illegitimate child has been discriminated against for a very long time, as outsider from the natural family and from the society to which the child belongs. British poverty law established in 1957 described illegitimacy as “filius nullius” or an identification of 'nobody’s child', one who had no parents and no rights to family, family name or inheritance. It was applied to the Commonwealth of Australia which had been under the control of the United Kingdom. The policy for the arrangement of care for the ex-nuptial child had no change for a long period because of society's conservative core belief concerning the sanctity of the matrimonial act. Typically, the wealthy class chose abortion or paid highly for the infant to be adopted. The poor class could not afford abortion, however, and the illegitimate infant was often killed at birth by a family member or a 'baby farmer' who, for a bargained fee, would kill the infant and bury it in the yard. After 1923, modern adoption act was established to protect infants against abuse or infanticide from the 'baby farmer' or 'baby hunter'. Individual baby farming, however, was not eradicated. After World War II, attitudes toward sex changed. Additionally, women became increasingly educated over time. Criticism has been made regarding the so-called 'Baby Scoop Era' or 'Stolen Generation' on the basis of wrong adoption counselling practices in the maternity home, or adoption social workers or agencies preventing unmarried mothers from keeping their babies by coercing them to give up their children for adoption. Initiatives to raise awareness of this issue have been promoted by adoptees as well as unmarried mother who gave uprelinquished their children to adoption. Australia's advocacy coalition, Council of Single Mothers and Children (CSMC), was formed in 1969 to advocate for policy change. The aim of CSMC was to obtain widow’s pension and to eliminate legal and social discrimination against the single mother and illegitimacy. Whitlam, from the Australian Labor Party (ALP), won the general election in 1972 and reformed the policy for unmarried mothers and their children in 1973. In addition to the advocacy coalition of CSMC, there are many other factors affecting the policy change including opinion change, andmedical technology change such as abortion or oral anti-conception pills. For a comprehensive analysis of policy change, Sabatier (1988) recommends a time perspective of at least a decade. This thesis analyzes the principal causal factors of Australian policy surrounding ex-nuptial childcarearrangement according to Sabatier’s Advocacy Coalition Framework (ACF): (1) External factors affecting policy change within subsystems, both stable and dynamic; (2) Policy subsystems: internal structure which contains delimiting subsystem boundaries; (3) Origins of subsystems and subsystem actors, including advocacy coalitions and policy brokers; (4) Policy-oriented belief systems; and, (5) Policy change. Through this study, it is verified that the policy change for the ex-nuptial childcare arrangement been influenced by the growth and expansion of advocacy coalition groups, which are more aggressive in using strategy and mobilizing other political actors including the social security minister or legislature and many leaders. This study also strengthens the availability or validity of the Advocacy Coalition Framework for policy change analysis as originally proposed by Sabatier. Furthermore, this thesis determines application possibilities of the Advocacy Coalition Framework and suggests many implications for social policy in Korea where the Korean Unmarried Mother Association is emerging as a grassroots movement against legal and social discrimination and for social and policy change.