영국의 문화주도 재생정책

Abstract

본 논문은 영국 문화주도 재생정책의 결정과정에 참여한 행위자와 행위자들 간의 상호작용과 정책결과의 연관성에 관한 연구이다. 영국 전역에서 경제적, 사회적 회생의 목적으로 문화주도 재생정책이 사용되었다. 그러나 효과에 대한 구체적인 검토가 배제된 가운데 지역정부와 중앙정부, 사적영역 각 이해관계자들이 각자의 이익을 바탕으로 문화주도 재생정책을 추진하고 있다. 때문에 이러한 현상에 대하여 문화정책의 가치와 의의가 훼손될 수 있는 우려가 제기되었다. 따라서 본 연구는 영국 북부지역 리버풀과 뉴캐슬게이츠헤드에서 시행된 문화주도 재생정책을 통해 어떻게 정책결정이 형성되며, 정책결정 행위자와 구조에 따라 나타나는 상이한 결과를 분석함으로써 문화주도 재생정책이 효율적으로 발생되는 환경을 인식하고자 한다. 영국 북부 산업도시인 리버풀과 뉴캐슬게이츠헤드는 1970년대 이후, 급격한 쇠퇴로 경제적 사회적 문제가 심화되어 문화주도 재생정책을 사용하게 되었다. 그러나 정치경제적 배경이 상이하였기 때문에 이들 지역은 문화정책의 접근방식이 차별화되었다. 네트워크 모형을 사용하여 이들 문화주도 재생정책 결정구조를 분석해 본 결과, 차별화된 행위자 간의 상호작용은 정책결과 성격의 차이를 발생시켰으며, 정책결정 과정에서 발생된 구조는 개방적, 폐쇄적, 협력, 갈등체계에 따라 의도된 결과와 의도하지 않은 결과를 유발하였다. 따라서 본 논문에서는 리버풀과 뉴캐슬게이츠헤드 지역의 정치경제적 배경을 이해하고 정책결정과정을 통해 나타난 결과를 경제적 사회문화적 차원으로 나누어 분석하였다. 리버풀의 경우, 정치경제적 상황이 불안정하고 쇠퇴했기 때문에 문화주도 재생정책을 사용함으로써 극복하고자 했다. 때문에 리버풀 시 의회는 정책진행에서 도심재생과 경제회생의 의도를 가졌다. 이는 정책결정에 참여하는 각 행위자들의 지향점과 동일했다. 따라서 리버풀 문화회사와 시 의회, 지역차원의 공적영역, 국가차원의 공적영역, 사적영역과 유럽연합은 유럽문화수도 정책 과정에 참여하여 상호협력 관계를 형성, 혼합된 형태로 구조화되어 진행되었다. 유럽문화수도 정책집행 주체는 리버풀 문화회사로 독립적인 조직이다. 그러나 실제 정책집행에서는 높은 상호의존성을 보이며, 각 파트너들의 의견을 조율하는 역할을 했다. 각 이해관계자들은 도심재생, 경제성장과 관련한 공통된 목적을 공유하며 파트너십 형태를 취했다. 국가차원의 공적기관인 문화미디어스포츠부와 예술위원회는 문화교육과 소외계층 대상의 '참여' 문화를 중심으로 협력했다. 지역차원의 공적기관 북서개발기구, 리버풀비전, 머지파트너십은 도심재생과 경제성장과 관련하여 적극적으로 개입하였다. 기업의 참여도 도심재생 정책과 관련하여 다양하게 협력했다. 유럽연합도 유럽국내의 상호증진과 지역경제 부문에 포괄적으로 협력했다. 따라서 문화주도 재생정책은 각 이해관계자들의 의도가 중층적으로 조직화되어 나타났다. 그러나 정책집행에서는 정책입안자들이 의도한 경제적 결과는 제한적으로 발생되었다. 관광을 기반으로 한 지역경제 성장의 경우, 관광객 유인, GVA 증가, 총고용과 실업 개선으로 일부분 성과가 나타났으나, 여전히 빈곤율이 높고 다른 도시와 차별화된 성장세를 이루지 못했다. 반면, 전문인력과 창조인력의 유입, 기술수준은 증가하여 도시 경쟁력의 가능성을 보였다. 사회문화적 차원에서는 정책결정 행위자들이 의도한 참여문화, 사회통합 정책은 반감을 유발했다. 오히려 유럽문화수도 행사를 통해 의도하지 못했던 문화적 갈등(cultural conflict), 자신은 혜택에서 제외된다는 소외감 등이 발생했다. 특히 문화적 환경이 시장의 논리에 의해 훼손되는 결과도 수반되었다. 반면, 뉴캐슬게이츠헤드의 경우, 경제적인 측면보다 문화적 가치에 우선하여 문화주도 재생정책이 진행되었다. 게이츠헤드가 공공예술 정책을 바탕으로 장기간 문화정책을 추진했기 때문이다. 게이츠헤드 문화주도 재생정책의 초기 정책결정 과정은 3인의 정책행위자를 중심으로 형성되었다. 자율성과 안정성을 바탕으로 협상이 이루어졌으며 이익집단의 수가 많지 않았다. 즉, 외부의 영향력을 최소화하고, 3인의 상호지지를 통해 정책이 구축되었다. 때문에 대중의 반대에도 불구하고 정책이 추진되는 과감성을 보였다. 즉, 매우 패쇄적인 구조를 취했다. 따라서 개방적이지 못한 구조로 독단적 정치에 빠질 우려가 있음에도 문화정책의 전문가로서 대중을 설득하는 형태를 띠었고, 이는 리더십으로 표현되었다. 따라서 산출된 정책도 정책결정 행위자들이 의도한 바를 중심으로 경제보다는 공동체의 화합, 정체성 회복 등으로 발생되었다. 이처럼 집행주체 행위자들이 경제적 부분에서 간접적인 의도를 내포했음에도 불구하고 초기 문화주도 재생정책 기간 중, 수반된 경제적 수치는 향상되었다. 뉴캐슬, 게이츠헤드 모두 관광객 증가, GVA 증가와 고용율 향상이 나타났다. 그러나 다른 도시와 차별화되는 성장은 아니었다. 반면, 전문인력과 창조인력, 기술수준의 향상은 리버풀과 마찬가지로 경쟁력 있는 도시 가능성을 보였다. 사회문화적 차원에서는 정책주체 행위자들이 의도한 자부심 회복, 공공예술의 소유의식 고취, 사회화합 등의 결과가 수반되었다. 그러나 도심을 중심으로 개발된 문화정책은 의도하지 않았던 도심고급화(gentrification), 혜택의 대상에서 제외된다는 소외감 등을 수반했다. 또한 뉴캐슬게이츠헤드 연합 이후, 점차 권위구조가 분권화 방향으로 전환되면서 정책결정구조도 변화하였다. 지역차원의 공적영역이 적극적으로 개입하면서 파트너십(partnership)이 강조되었다. 이에 뉴캐슬게이츠헤드의 연합체는 경제적인 의도를 가지고 다른 행위자들과 결합하였다. 따라서 이전 3인체제의 정책결정구조는 중층구조로 복잡하게 변화했으며, 제한된 범위에서 참여한 각 이해관계자들의 이해가 반영되어 정책으로 산출되었다. 이 시기는 플래그십 문화정책이 완료되는 시점과 맞물려 문화주도 재생정책 초기와는 차별화되는 결과를 수반했다. 특히 게이츠헤드는 의도한 경제적 성장정책과 달리, 관광분야와 지역경제에서 하락세를 보였다. 그러나 뉴캐슬, 게이츠헤드 모두 전문인력, 창조인력의 유인에서는 증가하였다. 반면, 사회문화적 차원에서는 통합되지 않고 지역민을 배제한 문화정책으로 의도하지 않았던 문화격차(cultural divided)와 문화공간의 상업화 등이 수반되었다. 결과적으로 문화주도 재생정책은 문화를 다루는 주체가 어떤 의도를 가지고 어떻게 접근하여 진행하느냐에 따라 상이한 결과를 수반했다. 리버풀의 경우, 파트너십으로 특징되는 복잡한 정책결정구조와 상호작용은 지역민보다는 특정정책 참여자들에게 이익을 발생시켰다. 반면, 뉴캐슬게이츠헤드의 경우, 공적영역과 사적영역의 개입이 최소화된 구조는 의도한 정책을 지역민에 효과적으로 적용되게 행사했다. 또한 오로지 고용을 확대하고 지역경제를 성장시키며 사회통합을 이루는 목적으로 문화주도 재생정책이 시행될 때, 경제, 사회문화적 차원의 의도한 성과가 크지 못했으며, 오히려 의도하지 않은 도심고급화(gentrification), 문화간 충돌(conflict), 문화격차(cultural divided), 소외감과 분리감 등의 결과들이 수반되었다. 그러나 문화적 가치에 집중한 정책이 실현되었을 때, 개선된 결과들을 실현될 가능성이 높았다. 따라서 문화주도 재생정책을 진행할 때, 체계화되고 통합된 구조 아래 근본적인 문화적 가치를 염두에 두고 시행할 필요가 있다.;This thesis is a research about culture-led regeneration policy in UK how in its decision making process the interaction between the policy decision makers influenced the result of the policy. Culture-led regeneration has been used throughout England for economic and social revival purposes. However, without the effect of the policy having been closely reviewed, local governments, central government and private organizations have been initiating such policy according to their respective benefits. The complex and policy structure they have demonstrated through the decision making process was overly focused on the profits of the decision makers, rather than the general citizens. Therefore, there have been concerns that the initial intention and significance of such policy might be damaged. This research is focused on the how decisions for culture-led regeneration policy are made, based on a case study on culture regeneration that has occurred in the Northern part of England: Liverpool and NewcastleGateshead. In detail, this article attempts a comparative analysis about the Liverpool’s European Capital of Culture and the NewcastleGateshead’s Flagship strategy. Both Liverpool and NewcastleGateshead were Northern industrial city in England. After the 1970’s, the rapid deterioration of the city intensified economic and social problem, a phenomenon that led to the introduction of culture-led regeneration in those cities. Because the political and economic backgrounds of the two cities were different, the approaches they took towards the cultural policy differed dramatically as well. Therefore, the article uses the policy network model to understand the decision structure of culture-led regeneration policy. Different interactive relations result in different characteristics of the policy results. The structure that rises during the policy decision making process, depending on the open or closed cooperation and conflict system, causes expected or unexpected results. Hence, this article understands the political, economic background of the two cities and analyzes the result of the policy decision process in economic and social aspects respectively. Based on the result of this article, in the case of Liverpool, Culture-led regeneration was focused on economic purposes. First, Liverpool wanted to overcome its unstable and deteriorated political, economic situation with the use of cultural strategy. Secondly, the general poverty of Liverpool made the City Council focus on the policy’s economic revival purposes. As shown by such factual background, culture-led regeneration decision process was developed within a mixture of Liverpool’s city council, local public sector, national public and private sectors, along with EU’s policy intervention. Such complex structure specified the policy’s economic intention. Liverpool Culture Company, an independent sector which led a European capital culture event, but the policy execution was processed according to various stakeholder. Therefore, culture-led regeneration was a result of different interests collected and systemized; In other words, because they had a common interest in revitalizing downtown Liverpool, it result in a multiple form of conciliation and was more defined of the limited privileged participants who were connected with a high mutual dependence. Ultimately, such background and various factors of Liverpool’s culture-led regeneration made the downtown revitalized mainly by the private capital and the local participation. However, the policy didn’t only bring what the policy makers had intended. Although the policy resulted in partial growth of local economy, rise in employment rate, and education of skilled labor, the excessive inclination to economic growth initiated conflicts among the locals. Furthermore, it didn’t practically improve the poverty of the locals, and the lack of communication with the locals intensified antagonism of the locals towards the culture policy. In the case of NewcastleGateshead, the city focused on the value of culture rather than economic factors in carrying out culture-led regeneration. The Gatesheadpublic art policy which had already been run for long became a good foundation for the new policy. The initial decision process for Gateshead regeneration was developed mainly by three policy makers. Negotiation was based on autonomy and stability. The number of interested parties was adequately small. In other words, the policy was constructed through a mutual support and therefore could show a boldness to push the policy ahead unhampered by popular opposition. As a result, the structure was much closed but highly persuasive in a professional perspective and could be followed by a policy that was based on the locals and the culture of the region. The outcome of the policy was mostly what the policy makers have initially intended; the unity of the local community and the restoration of cultural identity, rather than economic growth.