민간투자사업의 사업자선정과정에 관한 연구

Abstract

민간투자사업은 민관협력의 대표적인 예로서 이는 전통적으로 국가가 설치•제공하던 사회기반시설의 건설과 운영을 민간자본의 유치를 통해 제공하는 사업이다. 이러한 사업을 규율 하는 ‘사회기반시설에 대한 민간투자 법’(이하 민간투자 법이라 한다)의 목적은 민간의 투자를 촉진하여 창의적이고 자율적인 사회간접자본시설의 확충•운영을 도모함으로써 국민경제발전에 이바지함에 있다. 민간투자사업의 최대 쟁점은 동법 제2조에서의 정의에 따라 사회기반시설이 본질적으로 가져야만 하는 공공성과, 제8조2의 민간의 힘을 빌려 사회기반시설을 건설하고 운영한다는 점에서 기인한 수익성 사이에서 이러한 상충되는 두 가지 측면을 균형 있게 고려해야 한다는 것이다. 그러기 위해서는 사업수행을 위한 적합한 사업자선정이 중요하다. 그러나 현재의 민간투자 법이나 관련법규는 사업자선정과 관련하여 별도의 세부적인 규정을 두지 않고 전적으로 주무관청의 재량에 의존하고 있으므로 이에 대한 제도적 개선이 필요하다. 사업자선정과 관련한 문제점들 중에서 중요하게 지적되고 있는 것은 협상대상자 선정 후 사업시행자로 결정될 때까지 상당한 시간의 지체와 혼란으로 인한 민간의 창의성과 효율성의 감소이다. 또한 협상대상자간의 순위지정기준에 대한 객관성확보의 부재와 우선협상대상자가 사업시행자로 선정되는 관행으로 인한 차 순위 협상대상 자의 기회균등의 상실이다. 사업자선정방식의 개선필요성으로는 첫째, 사업유형의 다양성에 따른 사업자선정방식을 마련할 필요가 있고 둘째, 민간투자사업의 투명성과 공정성을 확보할 수 있어야 하며 셋째, 민간투자사업의 특수성인 공공성과 수익성의 적절한 균형과 더불어 공공부문과 민간부문의 파트너적 협력관계를 유지할 수 있고 양자 간의 넓은 논의의 범주를 마련하는 탄력성을 확보할 수 있어야 하며 경제적으로 가장 유리한 입찰(MEAT)심사기준을 허용하는 사업자선정방식이 요구된다. 최근 활발하게 진행되고 있는 민관협력사업과 관련한 사업자선정방식을 변경하면서 유럽연합이 새롭게 도입한 ‘경쟁적 대화’(competitive dialogue)제도는 사업에 참여하는 민간부문간의 공정경쟁과 차별금지를 보장하는 동시에 계약의 모든 면에 대한 발주 청의 요구사항을 민간부문과 논의할 수 있는 탄력성과 투명성을 확보하고 무엇보다도 ‘경쟁’이라는 요소를 도입하여 총 사업비의 과다측정을 예방한다는 점에서 그 의의가 있다. 경쟁적 대화과정은 크게 대화이전단계, 대화단계, 그리고 대화 이후 단계로 나뉜다. 먼저 대화이전단계에는 계약공고, 입찰설명서 및 대화참가요청서 준비, 대화단계구성 등이 이에 해당한다. 대화단계에서는 예비평가 후 엄선된 대화참가자들과 본격적인 대화세션을 진행한다. 대화 이후 단계에서 참가자들은 각자의 최종입찰서를 제출하게 되고 입찰평가 후 최종낙찰에 앞서 발주 청은 선호하는 입찰자에게 사업수행확인서를 요구할 수 있고 미해결사안들을 논의한 후 계약을 체결하게 된다. 한편, 경쟁적 대화는 유럽연합에서 기존의 민관협력사업에 적용하던 협상절차(negotiated procedure)와 별 차이가 없다는 등 부정적인 의견도 존재하나 경쟁적 대화는 첫째, 추진사업에 대한 폭넓은 범위의 논의와 결과를 허용하고 둘째, 입찰 후 협상이 제한되며 셋째, 발주 청이 우선낙찰후보자선정 후 사업시행자로 결정할 때까지 걸리는 시간을 줄일 수 있다는 것이 협상절차와의 차이점이다. 경쟁적 대화제도를 우리나라에 도입하게 되면 기존의 사업자선정과 관련한 문제점과 개선필요성에 대한 대안을 마련할 수 있을 것이나 경쟁적 대화는 첫째, 입찰 후 협상(대화)을 제한하므로 앞서 논의한 내용을 변경할 여지가 없고 둘째, 대화과정 중 사업상 민감한 기밀정보가 유출될 위험이 높으며 셋째, 대화에 초청된 후보자의 수가 많게 되면 발주청과 사업자 모두 대화준비에 드는 비용 또는 시간 등으로 중압감과 번잡함을 증가시켜 효율성을 떨어뜨릴 수 있다는 단점도 있으므로 이에 대한 대비를 보완한 후 도입을 검토해야 한다. 민간투자 법 상 사업자선정방식은 국가계약법 시행령 제43조상의 ‘협상에 의한 계약절차’와 유사하므로 국가계약법에의 의존성을 높이는 방향으로 기존의 협상제도와 더불어 경쟁적 대화제도를 시행령에 규정하여 민간투자방식에만 적용하는 것이 아니라 복잡한 성격의 공공조달방식에도 적용시킬 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 따라서 비교적 사업자의 정보유출이 적고 절차의 진행에 있어서 경쟁적 대화에 비해 조달비용이 적게 들며 단일의 계약규격(여기서는 시설사업기본계획)만으로 평가할 수 있는 기존의 협상에 의한 계약절차를 원칙적으로 시행하고 이 절차를 적용할 수 없는 매우 예외적인 상황에 경쟁적 대화의 적용을 고려해 볼 수 있다. 다만 경쟁적 대화의 장점에도 불구하고 우리나라의 특성상 이 제도를 바로 도입하여 적용하는 것은 현실적으로 불가능하므로 그 이전에 경쟁적 대화의 장점을 접목시킨 ‘변경된 협상에 의한 계약절차’를 시도해 볼 수 있겠다. 경쟁적 대화는 사업유형이 단순하지 않고 규모가 크며 민간사업자의 전문성이 요구되는 사업에 적용하는 것이 바람직한데 우리나라의 경우 BTL사업 중에서 규모가 큰 복합기능(multi-functional)시설사업, BTO사업의 경우 교통영향평가와 같은 전문적인 지식이 요구되는 대규모 교통기반시설사업 등에 적합할 것으로 보인다. 그러나 경쟁적 대화제도의 적용여부를 민간투자사업의 추진방식에 따라 구분하거나 이 제도가 적용될 수 있는 사업의 유형을 법률에 명문화하여 규정하기는 사실상 어렵기 때문에 주어진 사업의 성격과 여러 상황에 따라 그에 적합한 절차를 선택하여야 한다. 대화에 초청할 후보자의 수는 최소한의 인원을 엄선함과 동시에 진정한 경쟁을 보장할 수 있는 최소 세 명이 적당하다고 보고 있다. 앞서 제시한 ‘변경된 협상에 의한 계약절차’에서는 기존에 문제로 지적된 순위지정을 하지 않고 두 명 정도의 사업자와 동시에 협상을 진행하여 진정한 경쟁을 유발하고 두 사업후보자 모두 낙찰될 가능성이 동등하므로 입찰에 적극적으로 참여할 수 있도록 함이 바람직하다고 생각된다. 또한 경쟁적 대화제도의 원활한 진행과 공정한 판단을 위해 각 부문의 대표자와 전문가들로 구성된 감시 및 이행기구를 설치할 수 있다. 이 기구는 경쟁적 대화제도가 절차상의 규정에 따라 잘 진행되고 있는지 감시하고 발주 청에게 전략적인 조언을 제공하며 주요 이해관계자들이 한 자리에 모일 수 있도록 포럼을 마련하고 절차의 진행을 객관적인 관점에서 판단하며 우호적인 비평가적 역할을 함으로써 사업의 객관성과 투명성 확보에 도움을 줄 수 있으므로 그 의의가 있다. 다만 독립적인 기구를 설치하기 보다는 기존에 민간 투자 법 제5조와 제23조에서 규정하고 있는 심의위원회와 공공투자관리센터의 기능을 좀 더 보완하고 더 나아가 위에서 제시한 기능을 수행할 수 있는 권한을 부여하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 경쟁적 대화제도의 도입에 앞서 생각해야 할 점은 이 제도의 착수를 위한 충분한 예비지식과 사전검토과정을 거쳐야만 절차시행에 드는 시간과 비용을 줄일 수 있고 이러한 노력이 선행되지 않는다면 경쟁적 대화제도 본연의 취지가 상실될 수 있음을 명심해야 한다.;The Private Finance Initiative(PFI) is a typical type of public-private partnership(PPP). It represents a process of public sector management which envisages the utilization of private finances in the delivery of public services and the provision of public infrastructure. In Korea, "Act on PFI for Social Infrastructure Project" prescribes private participation in the expansion and the management of infrastructure to stimulate national economy and improve administrative services. One of the controversial issues of PFI is that the conflicts between interest of public and private sector must be adjusted properly. In addition, as the range and variety of PFIs grow so too does the range and complexity of the contracts required to govern them. Although PPP has been promoted actively since the beginning of PPP institution in 1994, Korean negotiation process doesn't have detailed procedural provisions and the process is largely left to the discretion of the authority. Recognizing this, we need an adequate and suitable procurement award procedure. The Competitive Dialogue procurement procedure was introduced by the EU Public Sector Directive 2004/18/EC. This has been designed not only to provide a new flexible approach to particularly complex contracts but also to increase competition, equal treatment and transparency. The key stages in the process of the competitive dialogue are pre-dialogue phase, the dialogue phase and the post-dialogue phase. The pre-dialogue phase describes activities such as project setup, planning and preparation before the contract is advertised. Then the dialogue phase includes how to manage the dialogue meetings, organization and resource requirements, and prepare for the closure of dialogue. Finally, the post-dialogue phase covers the call for final tenders, competition issues and the scope for clarification of bids at the final tender and preferred bidder stages. Prior to 2004, the Negotiated Procedure had been used for the procurement of particularly complex projects such as PFIs in European Union. Some argue that competitive dialogue seems to take a place where formerly mainly the negotiated procedure has been in use so it is similar to the negotiated procedure. However, competitive dialogue and negotiated procedure prove to be different in scope and systematical place of interaction between procuring authority and economic operator. Compare to the negotiated procedure the competitive dialogue allows a broader scope of discussion and possible outcomes. As these broad variations of tenders submitted in the competitive dialogue cannot be assessed on an identical set of contract specifications as in the negotiated procedure choosing the economically most advantageous tender is considerably more difficult than in the negotiated procedure. Second, the contracting authority does not have the flexibility for post-tender discussions and changes with a preferred bidder under competitive dialogue while under negotiated procedure, post-tender negotiations can be allowed considerably with the preferred tenderer. Therefore those may result in some modifications to the tender or resulting contract. Third, in the competitive dialogue procedure, the period between the appointment of a preferred bidder and contract signature is shorter than under the negotiated procedure. That is competitive dialogue avoids protracted negotiations with preferred bidders, when the contracting authority is usually in a weak negotiating position. However, competitive dialogue also have several negative elements too. In particular, the procurement costs under the competitive dialogue procedure are likely to be higher for both contracting authorities and for bidders than under the negotiated procedure as more bidders will usually be involved in detailed discussions and the submission of detailed bids. Second, bidders have also highlighted concerns about the protection of their intellectual property, specifically the risk of bidders' ideas being shared with competitors during the dialogue process. Third, the contracting authority does not have the flexibility under competitive dialogue, which it previously had under the negotiated procedure. Therefore to effect a satisfactory result requires significant preparation, planning, and effort by the contracting authority and thorough preparation, planning and communication with the supplier market is good practice and fundamental to competitive dialogue. Korean negotiation process in PFI is similar to the negotiation procedure in Article 43 of "Act on the Contract in which a State is a Party". Therefore PFI law's dependence on government contract law should be more emphasized that is negotiation procedure should be modified to include PFI contract with competitive dialogue or other alternative procedure. Competitive dialogue procedure is relevant to any complex procurement such as major computer networks, integrated transport systems, complex framework agreements, Private Finance Initiative(PFI) and other forms of public private partnerships(PPPs). The contracting authority may limit the number of bidders invited to participate in the dialogue. The number invited to participate in the dialogue needs to be sufficient to ensure genuine competition and must be a minimum of three provided there are that many suitably qualified candidates. The number of ultimately invited to submit final tenders may be as low as two and this should usually be a sufficient number to ensure the "genuine competition" required by Art.44(4). To oversee the process and to provide some support in key areas of competitive dialogue, the Compliance and Oversight Group(COG) can be established. Its' key roles include overseeing compliance with law and good practice, providing strategic level advice, a forum for key stakeholders to come together, an independent view of the process, and supporting the contracting authority in the final recommendations. "Act on PFI for Social Infrastructure Project" stipulates Private Investment Project Committee and Public Investment Management Center for Infrastructure Facilities(PIMAC) to improve transparency and the Act empowers a contracting authority with superintendency. Therefore it is better to promote and improve the key roles of existing PIPC or PIMAC rather than creating a totally new independent organization. Before using competitive dialogue, the contracting authority needs to ensure that it has enough skilled and experience people in place at all stage of the procurement. In general competitive dialogue procurements demand a greater input in terms of staffing advice and support than other procedures and the contracting authority needs to ensure that this challenge is addressed from the pre-procurement stage onwards.