북한 복지체제의 성립과 성격변화 연구

Abstract

Welfare ideology in the socialist country represents the superiority of socialist system based on the principle of distribution in accordance with Marx’s theory of needs. However, a real socialist system in the transitional stage comprises of co-existence of principals of distribution based on labor and needs due to under developed society. This study started by focusing on the fact that welfare system of the socialist country does not have a monistic form on the basis of Marxism but on the process of change dependent on social development. Actually, the character of welfare system can not be limited and the utilization of welfare system led by strategic direction of a nation which set citizen’s welfare guarantee as its primary goal, is inevitable because the socialist system, striving for communism as a utopia, is in its transitional stage. Thus, through the welfare system which is changing according to the internal and external environmental factors this study aims at presenting the change of system in North Korea in a diachronic way by investigating the change of character in accordance with the main provider and the distribution type. In general, national welfare system where welfare responsibilities are centralized by the government accounts for most of the socialist systems as it comprises unitary ideology and nationalistic manufacturing structure. In addition, welfare system is utilized as political defense mechanisms in order to maintain the system and control the citizens in the national welfare system. However, in order to show the welfare system changes, the economical environment must be considered as a welfare system only operates in the event welfare economics is satisfied. Most of the existing studies conducted on welfare system of North Korea represented fragmented comparative analysis between North and South Korea and description of institutionalized process of development. In contrast, this study stayed away from the institutional analysis and focused on character analysis of North Korea’s welfare system based on welfare ideology and policy changes caused by varying environmental factors. In other words, the change of welfare policy based on the internal and external environmental changes is ultimately caused by the change of welfare ideology, and thus made it possible to analyze the institutional standards and the realistic standards of welfare system. However, structural and behavioral analysis was impossible due to limitations on on-site survey, in North Korea. As an alternative but complementary study approach, welfare system across the Soviet Union and China was explored in an attempt to clearly suggest the change of welfare system in North Korea. Therefore, this study illustrates the characteristic changes according to the main provider and the distribution type which sets welfare provision range and method. The North Korean welfare system was being utilized to match the national strategy direction which depends on the internal and external environmental changes. When the welfare system was established as a means of defense mechanism for the system formation, the system was a national average welfare system that had the characteristics of national preferred security and guarantee of equality; based on welfare ideology grounded on distribution principle by needs and equalitarianism. As the system became stabilized, in order to further develop the welfare system as a means of establishing political and economical foundation, a welfare characteristic change that combined i) district-unit guarantee, ii) average and iii) capacity started to appear. From then on, welfare system was established as a foundation for industrialization. At this time, labor-focused welfare ideology such as labor capacity securitization and production efficiencies were being emphasized and superior labor capacity guarantee as a characteristic appeared. However, welfare provisional body such as district-unit guarantee welfare system under the national security umbrella still acted as the main welfare system. In other words, although the types of the main bodies of welfare provision changed due to the guarantee of district-unit and national priority, there were no changes to the fact that the main bodies of welfare provision were still nation centered as they were structured under the control of the nation. Hence, the field of welfare by nation could be established and superiority of socialist system was displayed. However, from 1980s socialist economy’s contradictions became apparent due to forced growth and welfare characteristics based on distribution principle and provisional body started to change. Due to the changes in economic reform which supported the operation of welfare system, the field of welfare by society started to grow in proportion to individual labor production ability even in planned economy. Such movements caused North Korea to change to a more strategic direction which represented averages, combination guarantees of capacities and transitional society security in order to maintain its system. Since the national economy could not recover, the district-unit structure no longer belonged under the national control. Therefore, in order to escape from its responsibilities and to arrange a method to maintain its system, North Korea started to show reform movements. On July 1, 2002, North Korea officially announced that it will partially eliminate welfare programs but maintain national society guarantees such as free health care, free education, and necessities distribution. This demonstrated that the field of welfare by nation works partially to maintain the system and showed that North Korea was trying to maintain the welfare system through the field of welfare. Actually, before economic reform the Soviet Union and China seemed to be on the similar path with North Korea, but after the economic reform, welfare system characteristics changed according to each country’s policies. In the Soviet Union, after Gorbachev's reform policy, which guaranteed welfare by the society, characteristics such as capacity guarantee strongly showed. China’s welfare system was characterized as unit-welfare system. After the reform in 1984 by extending its systematic guarantee to include combination of averages and capacity, China was able to achieve social development through consistent socialist system and the introduction of market economy. North Korea also went through economic reform, replicating the Soviet Union and China’s experiences based on national socialistic system. But North Korea is showing an unstable state by going back and forth repeatedly between system maintenance and economic development dilemma. Especially, although the characteristics of welfare system in North Korea is currently changing from the guarantee of district-unit to the guarantee of capacity, North Korea is also trying to prevent the direction of welfare system from going forward to commercialization at the same time. Therefore, the welfare system in North Korea presented the change of welfare characteristics by being utilized as the means of political and economical tools suitable for national strategy direction depending on the internal and external environmental factors. Especially, due to the change of main bodies of welfare provision in accordance with the change of economic system, North Korea could no longer maintain the national welfare system.;사회주의 국가에서 복지이념은 맑스 의 욕구에 따른 분배원칙을 기초로 하여 체제 우월성을 나타내고 있다. 하지만 과도기 단계의 현실사회주의에서는 사회의 발전이 이루어지지 않았기 때문에 노동에 따른 분배원칙과 욕구에 따른 분배원칙이 공존하여 복지이념이 구성된다. 본 연구는 사회주의 국가의 복지체제가 맑스 주의 에 입각한 단편적 형태를 지니고 있지 않으며 사회의 발전에 따라 변동의 과정을 거치고 있다는 점을 주목하여 연구를 시작하였다. 사실 사회주의는 공산주의를 이상향으로 지향하는 과도기 단계이기 때문에 복지체제의 성격은 제한될 수 없으며, 사회주의에서는 주민생활보장을 일차적 목표로 둔 국가의 역할을 강화하여 국가 전략 방향에 따라 복지체제가 활용되었던 것이다. 즉, 대내외적 환경변화에 영향을 받아 달라지고 있는 복지제공 주체와 분배형태에 따른 성격변화를 밝혀 복지체제를 통해 북한의 변화를 통시적으로 나타내는 것이 본 연구의 목적이다. 사회주의체제는 일원적 이데올로기와 국유화된 생산구조 등으로 형성되어 있기 때문에 복지에 대한 책임이 국가 중심인 국가복지체제의 형태가 대부분이며, 국가복지체제에서는 체제유지와 주민통제를 위해 복지체제를 정치적 기제로 활용하고 있는 경우가 많다. 하지만 복지재정이 충족되어야 복지체제가 작동할 수 있기 때문에 경제적 환경도 고려해야만 복지체제의 변화를 나타낼 수 있는 것이다. 기존의 북한 복지체제에 관한 연구들은 대부분 그 전개과정을 제도중심의 서술과 남북한 간의 비교분석으로 특징을 제시하는 단편적인 연구에 그치고 있었기 때문에 본 연구에서는 제도중심의 분석에서 벗어나 다양한 구조적 환경변화를 변수로 두어 복지이념과 정책의 변화를 통해 북한 복지체제의 성격을 분석하였다. 즉 대내외적 환경변화에 따른 복지정책의 변화는 궁극적으로 복지이념의 변화에 따른 것이기 때문에 이를 통해 복지체제의 제도적 수준과 현실적 수준에 대한 분석이 가능하였다. 하지만 북한은 현지조사가 불가능하여 구조와 행위간의 분석이 이루어질 수 없기 때문에 이에 대한 보완적 연구방법으로 국가복지체제의 형태를 가지고 있는 사회주의 국가인 소련과 중국의 복지체제를 검토하여 북한 복지체제의 변화를 명확히 살펴볼 수 있었다. 이에 따라 본 연구는 복지제공 범위 및 방식인 주체와 분배형태에 따라 복지 성격의 변화에 대해 나타내고 있다. 북한의 복지체제는 대내적 환경변화에 따른 국가전략 방향에 맞게 복지체제가 활용되고 있고 있었다. 체제형성 기제로서 복지체제가 구축이 될 때에는 욕구에 따른 분배원칙에 입각한 복지이념과 평등주의에 기반을 둔 입각한 국가우선보장과 평등보장의 성격을 가진 국가-평균 복지체제였다. 체제가 안정되면서 정치적 ∙ 경제적 기반마련을 위한 기제로서 복지체제를 발전시키기 위해 지역-단위 보장과 평균과 능력의 혼합보장으로 복지성격의 변화가 나타났다. 이후 산업화를 위한 기제로서 복지체제가 확립되고 이 시기에는 노동력 확보와 생산성 향상을 위한 노동우위의 복지이념이 강조됨에 따라 능력 보장 형태의 성격이 나타났지만 여전히 국가 보장 아래의 지역-단위 보장 형태로 복지제공 주체는 국가 중심이 되고 있었다. 즉, 복지제공 주체는 국가우선과 지역-단위보장으로 그 형태가 변화되었으나 국가 통제하의 구조에 있었기 때문에 복지제공 주체가 국가 중심인 것은 변화가 없었던 것이 특징이다. 그러므로 국가에 의한 복지부문이 확립될 수 있었으며 사회주의 체제의 우월성을 나타낼 수 있었다. 하지만 1980년대에 들어서면서 강행적 성장을 한 사회주의 경제의 모순이 드러남에 따라 분배형태는 물론이고 복지제공 주체의 변화가 달라지기 시작하였다. 왜냐하면 복지체제 운영기반이 되는 경제개혁의 변화로 인해 계획경제 내에서도 개인의 노동능력에 비례하여 사회에 의한 복지부문이 성장하였기 때문이다. 이러한 움직임으로 북한은 체제유지를 위한 전략적인 방향으로 평균과 능력의 혼합보장과 이행기사회보장으로 성격이 변화하였다. 여전히 국가 계획경제가 회복되지 못하고 있었기 때문에 지역-단위는 더 이상 국가의 통제 하에 있지 않는 구조가 된 것이다. 그래서 복지에 대한 국가의 일차적 책임을 벗어나면서 동시에 체제유지에 대한 방편을 마련하기 위해서 북한은 복지체제에 대한 개혁의 모습을 나타내었다. 2002년 7.1조치로 인해 국가에 의한 복지부문의 일부를 축소하는 것을 공식화하면서 그 중 무상치료, 무료교육, 의식주 배급제 등의 국가사회보장 부문은 유지한다는 것을 선언하였다. 이는 체제유지를 위한 국가에 의한 복지부문이 일부 작동한다는 것을 나타내며 사회에 의한 복지부문을 통해 복지체제를 유지하려고 노력하고 있다. 사실 경제개혁 이전 국가복지체제인 소련과 중국은 북한과 비슷한 경로의 성격변화를 보이고 있으나 경제개혁 이후에는 각 국가의 정책방향에 맞는 전략에 따라 복지체제의 성격이 변화되고 있는 것이다. 소련은 고르바초프 개혁 이후에는 사회에 의한 복지가 보장이 되면서 능력 보장의 성격이 강하게 나타났으며, 중국은 단위복지체제로 특성화 되어있었기 때문에 1984년 개혁 이후 국가의 제도적 보장이 확대되어 평균과 능력의 혼합보장이 되면서 사회주의체제의 고수와 시장경제의 도입을 통한 사회발전을 이룰 수가 있었다. 국가복지체제인 소련과 중국의 경험을 바탕으로 북한도 경제개혁 이후에는 체제유지와 경제발전을 위한 딜레마 속에서 복지체제의 개혁과 후퇴를 진행하고 있는 불안정한 모습을 보이고 있다. 특히 북한은 지역-단위의 보장에서 발전하여 이행기사회보장과 능력보장의 성격으로 진행되고 있지만 복지체제의 ‘상품화’ 방향을 막기 위한 노력을 하고 있다. 그러므로 북한의 복지체제는 대내외적 환경변화에 따른 국가 전략 방향에 맞게 정치적 ∙ 경제적 도구로 복지체제가 활용되어 복지성격의 변화가 나타났으며 특히 복지체제의 운영기반이 되는 경제체제의 변화에 따라 복지제공 주체가 변화되어 더 이상 국가복지체제를 유지할 수 없게 된 것이다.