영국과 스웨덴의 여성연금수급권 보장정책 비교연구

Abstract

This study compares policies on women’s pension rights in Britain and Sweden and analyzed the characteristics and process of policy changes in two countries from the perspective of historical institutionalism. The following is a summary of the study result. First, institutional contexts, such as policy ideologies, political-administrative institutions and arbitrary system of interests, has influenced on the development of women's pension rights in the public pension scheme. It is analyzed that policies to support the economic participation of women have also been influenced by the institutional context along with these complementary policies, or policies to extend women's pension rights, as well as the employment policies indirectly affected the development of women's pension rights. Previous political history of the countries had influenced institutional contexts and determined subsequent policies during the initial phase in the development of public pension scheme. Political ideology and gender ideology had been especially influential in formulating policies on public pension scheme and women's pension rights. British social democracy was challenged due to Liberalism, a traditional ideology in Britain, and the influence of Favianism and Revisionism. Britain preferred minimal state, emphasized market order and adopted Equalitarism against conflicts between classes. British public pension scheme initially adopted universal pension scheme based on "equal contributions and equal benefits". However, due to the political ideologies, namely, Liberalism, Favianism and Revisionism, all insured persons should equally contribute, and, as a result, economically non-active people and low income workers forced to be placed in the gap of the scheme. Later, earning-related pension, which allowed alternatives of public pension scheme such as employer-sponsored pension, was adopted and British pension scheme has become relied on private benefits as well as public ones. Since British government minimally intervened in supporting women employment and child care, women's employment rate has been lower than men's one, and even employed women were more likely to be in a precarious employment position and to be placed in the systemic gap of the pension scheme. Furthermore, female beneficiaries showed lower take-up rate of full pension benefits. Thus, under the tough circumstance for British women to have their individual rights as workers, women's pension rights in the British public pension scheme had become guaranteed only through derived right as a wife and survivor's benefit. This principle of policies on women's pension right maintained throughout the formative period of the pension scheme due to British political-administrative institutions and arbitrary system of interests, which enabled ex parte policy decision-making by the governing party. On the other hand, since Sweden pursued equality and preferred active government and socialism, it adopted universal pension scheme (Allmnna Fork Pension: AFP) in which equal pension benefits are payable to all citizens regardless of their contributions, and later introduced earning-related pension scheme (Allmnna Tillggs Pension: ATP) with supplementally providing institutional strategies to continually guarantee comprehensive coverage of the scheme. Likewise, Swedish pension scheme determined its covered population based on universalism and was intent to have a highly progressive redistribution system. In Sweden, basic pension rights for women were guaranteed under the universal scheme. Due to the women's dual-role concept as a dominant gender ideology during the formative period of the public pension scheme, the survivor's benefit scheme for women was enacted; however, it was repealed later in 1990. Continuous governmental support for women's pension rights in Sweden was accomplished by its political-administrative institutions which allowed the social democratic party to maintain its long-term seizer of power and the arbitrary system of interests attributing to influential labor movement in policy development through the close relationship between the SAP and labor union. Second, throughout the formative and transitional periods of public pension scheme, policies on women's pension right were 'path dependent'. Previous political history of the countries affected institutional contexts during the formative period, and the policies made during the period continuously determined subsequent policies which were made during transitional period of public pension scheme. Thus, it is explored that women's pension right once launches on the policy path, and it continues along with the institutionalized commitment. During the transitional period of British pension scheme, public sector was diminished while private one was extended. This might be derived by reinforcing the established pension scheme which emphasized minimal state and the principle of free markets. However, it is examined that women's pension right has been extended through a series of policy reform of the British public pension scheme: it includes the extension of pension rights for caregivers and low-income workers, such as the extension of universal pension scheme, implementation of minimum income security system, child-care credits and contribution credits. Those were implemented by the New Labour party to fill the gap of public pension scheme and strengthen social security. Furthermore, changes of gender ideology along with the increase of women's economic participation extend the derived pension right to men, which had been only accessible to women. Therefore, British policies on public pension scheme and women's pension right have been changed due to the changes of its institutional contexts including political ideologies, gender ideologies and the arbitrary system of interests. However, it is analyzed that these policy changes were made on the path of the existing policies on public pension scheme and women's pension right. In Sweden, the pension scheme has experienced extensive reform and has shifted toward the new pension scheme: the universal pension scheme was discontinued, and the Notional Defined Contribution (NDC) and Premium Reserve Scheme(PPR) were newly implemented. Sweden could make the radical reform of its pension scheme due to changes of Swedish institutional contexts, such as those of political-administrative institutions including the social democratic party's turn of its previous political ideologies and balance of governing power between the social democratic party and conservative one, and those of arbitrary system including the abolishment of the labor union's collective bargaining and the weaken relationship between the social democratic party and the labor union. Nevertheless, Swedish public pension scheme seems to maintain its universalism through the Guaranteed Pension which has been implemented to provide basic pension benefits for citizens and credits as supplements for earning-related pension benefits. Third, institutions change policies in general, but institutions might be changed by policies with an active intervension of government. For example, in Sweden, women's dual-role ideology was a dominant gender ideology until the beginning of 1970's. However, since then, gender ideology has been moving toward the dual breadwinner model based on the integration of roles between men and women, the shift has been realized by public policies to enhance women's employment and those to support child-care. This change of gender ideology has also determined the policy changes regarding women's pension right. The abolishment of the survivor's benefits for women in 1990 is an example to show the institutional shift to the changed gender ideology.;이 연구는 영국과 스웨덴의 여성연금 수급 권 보장정책을 역사적 제도주의 관점에서 비교분석 하였다. 연구 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 제도적 맥락 즉 정책이념과 정치행정제도 및 이익중재제도가 공적 연금제도 형성을 통한 여성연금 수급 권 보장정책의 형성에 영향을 미쳤으며 또한 여성의 경제활동을 지원하는 정책은 여성연금수급 권 보장정책과 상호보완적 정책으로서 앞에서 언급한 제도적 맥락에 의해 영향을 받았으며 또한 간접적으로 여성연금 수급 권 보장정책의 형성에 영향을 미친 것으로 분석된다. 역사적 유산은 공적 연금 제도 도입 초기 제도적 맥락에 영향을 미쳐 차후 정책의 형성을 제약하는 방식으로 영향을 미쳤다. 정책이념인 정치이념과 젠 더 이념은 특히 공적 연금제도와 여성 연금수급 권 보장정책의 성격과 내용을 형성하는데 큰 영향을 미쳤다. 영국의 경우 사회민주주의를 추구하였으나 오랫동안의 자유주의의 경험과 페이비언주의 및 수정주의로부터의 영향으로 말미암아 최소한의 국가개입을 선호하였고, 시장의 질서를 중시하였으며, 계급갈등을 부인하는 평등개념을 강조하였다. 이와 같은 정치적 이념의 영향으로 영국의 공적 연금제도는 동액기여, 동액급여의 기초연금제도가 먼저 도입 되었으나, 기초연금마저도 기여를 기초로 하는 보험방식을 채택하고 있기 때문에 경제활동에 참여하지 않는 자와 저임금 노동자들이 기초연금의 사각지대에 놓이는 비율이 높은 연금구조를 가지고 있다. 이후 소득비례연금제도가 도입 되었고, 이러한 소득비례연금제도는 적용제외 기제를 통한 기업연금 등으로의 대체를 인정함에 따라 공적 연금제도는 공공부문과 민간부문으로 분리되는 구조를 가지게 되었다. 여성들의 경제활동 참여를 지원하는 여성고용과 아동양육지원에 대한 국가개입은 최소한의 차원에서 이루어져 그 결과 남성보다 경제활동 참여율이 낮고, 경제활동에 참여하는 경우에도 불안정한 고용상태에 있는 여성들의 경우 기초연금의 사각지대에 놓이는 비율이 높고, 기초연금을 받는 경우에도 완전연금 수급 률 이 남성에 비해 낮다. 이와 같이 여성 자신의 기여에 의한 개별적 수급 권을 확보하기 어려운 상황 하에서 영국의 공적 연금제도는 배우자의 기여에 의한 파생적 수급 권인 배우자연금과 여성유족에게만 인정하는 유족연금을 통하여 여성의 연금 수급 권을 보장하는 구조로 형성 되었다. 이와 같은 여성 연금 수급 권 보장정책의 기조는 집권당의 일방적 정책결정을 가능하게 하는 정치행정제도와 이익중재제도의 특성으로 인하여 형성기 내내 유지되었다. 반면 평등을 추구하고 적극적인 국가개입을 선호하는 사회주의 이념이 강한 스웨덴은 기여에 관계없이 모든 국민에게 일정액의 연금을 지급하는 보편적인 기초연금제도를 도입하고, 이후 소득비례연금제도를 도입하였으며, 소득비례연금제도 또한 제도의 포괄성이 유지될 수 있도록 하는 제도적 장치를 마련하여 운영해 왔다. 이와 같은 스웨덴의 연금제도는 보편주의적 관점에서 적용대상을 결정하도록 하고 높은 수준의 분배적 기능을 수행할 수 있도록 하는 구조를 가지고 있었다. 이러한 연금구조 하에서 여성은 기초연금제도에 의해 기본적인 연금 수급 권 보장이 되었다. 또한 공적 연금제도 도입초기의 지배적인 젠 더 이념인 여성의 이중역할이념의 영향으로 인하여 여성유족에게만 인정하는 유족연금제도가 존재하였으나 1990년 폐지되었다. 사민당이 장기 집권할 수 있는 정치행정제도의 특성과 사민당과 노조가 긴밀한 관계를 통하여 노동운동이 정책형성과정에 깊숙이 개입할 수 있는 이익중재제도의 특성은 이러한 스웨덴의 여성연금 수급 권 보장정책 기조의 지속성에 기여하였다. 둘째, 공적 연금제도 형성기와 공적 연금제도 변화기 여성연금 수급 권 보장정책 간에 경로의존적인 특성이 발견되었을 뿐만 아니라 이전의 역사적 유산이 공적 연금 제도 형성기의 제도적 맥락에 영향을 미쳐 여성연금 수급 권 보장정책에 영향을 미치고, 또한 이러한 공적 연금 제도 형성기의 여성연금수급 권 보장 정책이 다시 공적 연금 제도 변화기의 여성연금 수급 권 보장 정책에 영향을 미쳤다는 것을 알 수 있다. 이를 통해 알 수 있는 것은 일단 형성된 여성연금수급 권 보장 정책은 시간이 경과되면 후속 여성연금 수급 권 보장정책에 대해 제도적 맥락으로서 기능한다는 것이다. 영국 공적 연금 제도 변화의 특성은 공공부문과 민간부문으로 분리되어 있는 기존의 공적 연금 제도에서 공공부문의 축소와 민간부문의 강화로 요약해 볼 수 있으며, 이러한 특성은 최소한의 국가책임과 시장을 중시하는 기존의 공적 연금 제도의 특성이 강화된 것으로 볼 수 있다. 이와 같은 공적 연금 제도의 개혁 과정에서 연금의 사각지대 해소와 기초보장 강화의 일환으로 신 노동 당 정부에 의하여 추진된 기초연금의 강화, 최저소득보장제도의 도입, 아동양육 크레딧 제도와 기여 크레딧 제도 등 저소득계층과 돌봄 노동 제공자에 대한 연금수급 권 강화는 결과적으로 여성의 개별적 수급 권 강화에 기여할 것으로 평가된다. 또한 여성들의 경제활동참여의 증가와 함께 변화된 젠 더 이념은 파생적 수급 권인 유족연금과 배우자 연금에 변화를 가져오게 되었다. 그 동안 여성에게만 인정하던 유족연금은 폐지되고 남녀 모두에게 인정하는 단기급여로 전환되었으며 배우자연금도 남녀 모두에게 인정하게 되었다. 결론적으로 영국의 공적 연금 제도 는 정치이념과 젠 더 이념의 변화, 이익중재제도의 변화 등 제도적 맥락의 변화로 인하여 공적 연금 제도 와 여성연금 수급 권 보장 정책에 변화가 있었으나, 그 변화는 기존의 공적 연금 제도 와 여성연금 수급 권 보장정책의 특성과 유사성을 가진 형태로 변화되었다. 스웨덴의 공적 연금 제도 는 기초연금제도 폐지, 명목확정기여 소득비례연금제도와 수익연금제도 도입 등 대대적인 연금개혁 조치에 따라 점차 새로운 제도체계로 전환해 가는 과정에 있다. 스웨덴의 공적 연 금 제도는 사민당의 정치이념의 조정, 보수정부와 사민당의 교차집권 등 정치행정제도의 변화, 사민당과 노조의 관계 약화, 노사중앙교섭제도의 철폐 등 이익중 제도의 변화와 같은 제도적 맥락의 변화로 인하여 공적 연 금 제도에 급격한 변화가 있었으나 최저보장연금제도를 통한 기초보장 강화, 크레딧 제도를 통한 소득비례연금 보완 등을 통하여 공적 연 금제도의 보편주의적 성격을 유지하고 있다고 볼 수 있다. 또한 여성에게만 인정하던 유족연금의 폐지는 여성에 대한 연금수급 권을 보장함에 있어 개별적 수급 권 보장에 중점을 두었던 스웨덴의 정책기조가 강화된 것으로 볼 수 있다. 셋째, 일반적으로는 제도가 정책을 변화시키지만 국가의 적극적인 개입이 있다면 정책이 제도를 변화시킬 수도 있다. 스웨덴의 예에서 이런 가능성을 엿볼 수 있다. 즉 스웨덴은 1970년대 이전에는 젠 더 이념으로 이중역할이념이 지배하고 있었으나 1970년대 초 양성 간 역할공유이념을 기초로 한 2인 가족부양자 모델을 현실화시키고자 적극적인 여성 고용정책과 아동양육지원정책을 추진하였다. 그 결과 젠 더 이념의 변화에 성공하였고, 이에 따라 공적 연금 제도와 여성연금 수급 권 보장정책도 양성 간 역할 공유 이념을 유지하고 강화하는 방향으로 변화되었음을 알 수 있다. 1990년 여성유족연금의 폐지는 이와 같이 변화된 젠 더 이념이 강하게 연금제도에 배태되어진 예라고 할 수 있다.