한국 노인층의 정치세력화 과정 연구

Abstract

한국은 세계에서 가장 빨리 고령화되는 나라이다. 2000년에 이미 65세 이상 인구가 전체 인구의 7%를 넘는 고령화사회에 도달하였고, 앞으로 2019년에는 65세 이상 인구가 전체의 14%를 넘는 고령사회로 진입할 전망이다. 기대수명도 빠르게 증대되어 1971년에 62.3세에 불과했던 기대수명이 2000년까지 75.9세로 증가하고, 2050년까지 83세로 증가될 것으로 전망되고 있다. 이 같은 급격한 고령화 현상에 따라 정부는 새로운 노인복지체제를 조속히 정립해야 하는 상황에 처하게 되었다. 향후 새로운 노인복지정책은 어떻게 만들어질 것인가? 과거처럼 정부가 계속 새로운 복지정책 수립을 주도할 것인가? 아니면 그 직접적 이해당사자라 할 노인층이 그 급성장하는 힘을 바탕으로 새로운 노인복지정책을 주도해 나갈 것인가? 본 연구에서는 한국의 노인층이 새로운 복지정책 수립과정에서 정치세력화를 통해 얼마만큼의 위력을 발휘하고 있는지를 중점적으로 살펴보고자 했다. 이를 위해 본 연구에서는 최근의 가장 대표적인 노인복지 사각지대 문제 해결을 위한 노인복지정책으로서 그 수립과정에서 국민들은 물론 노인층의 커다란 관심과 참여가 이루어졌던「기초노령연금법」정책결정 과정을 연구사례로 분석하였다. 무엇보다 그 입법과정에서 정당간 치열한 정책경쟁이 벌어졌음은 물론 시민사회단체들까지 폭 넒은 참여와 협력 및 갈등과정을 통해 정책이 결정되었다는 점에서 고령화에 따른 노인층의 정치적 영향력 변화를 살펴보는데 매우 유용한 사례가 될 수 있기 때문이다. 본 연구를 위한 기본 분석틀은 정책네트워크 이론을 중심으로 하여 각 정책결정과정에서의 이해관계자들의 역할을 비교 분석해 보았다. 주요 정책결정행위자들로는 정부와 정당, 노인단체, 시민단체, 이익단체 등을 분석대상으로 삼았다. 본 연구에서는 먼저 한국에서 기초노령연금제 논의를 유발한 주요 정책환경으로 급격한 고령화 현상을 분석하였다. 한국의 노인층은 비단 수적인 측면에서 그 비중이 급격히 커지고 있을 뿐 아니라 높은 투표참여율을 보인다는 점에서 그 정치적 비중이 크게 증대하고 있음을 확인할 수 있었다. 이와 함께 과다한 공적연금의 사각지대의 존재, 자녀에 대한 노후복지 의존이 어려워지는 점 등이 새로운 정책적 요구를 촉발시키는 정책환경 요인으로 작용했다. 2001년 당시 60세 이상 544만 명의 노령계층 중 26%인 144만 명만이 공적연금, 공공부조 등 공적소득보장의 혜택을 받고 있었을 뿐, 나머지 74%인 400만 명의 노령계층은 공적소득보장제도로부터 아무런 보장도 받지 못하는 공적소득보장의 사각지대에 놓여있었다. 이러한 정책환경을 바탕으로 기초연금제 정책결정과정에서의 정책네트워크를 분석했다. 먼저 정책결정과정을 정책아젠다 설정과정과 정책결정과정의 두개로 나누어 살펴보았다. 정책아젠다 설정과정에서는 이스튼의 정치체제 모형에 기반한 ‘문지기(gatekeeper) 이론’을 활용해 한나라당이 처음으로 제기한 ‘기초연금제’가 어떻게 정부여당의 반대를 뚫고 정책의제화가 되었고 정치체제로 투입될 수 있었는지를 분석하였다. 그리고 그 아젠다 설정과정에서 어떻게 정책연대가 형성되었고 전환되고 재편되었는지의 변화를 추적했다. 먼저 정책의제 설정단계에서의 정책네트워크를 분석한 결과 정책아젠다 제기과정에서 형성된 협력 갈등관계는 정치권이 주도했음이 밝혀졌고 상대적으로 노인층은 자신에게 유리한 대안을 제시한 정당들에 대해 소극적인 지지 입장을 발표하는 수준에 머물고 있었다. 이는 무엇보다 급성장하고 있는 노인층 표심을 정치권이 크게 의식할 수밖에 없었고 이에 따라 노인복지정책 이니셔티브를 선점하기 위한 치열한 정책경쟁을 벌일 수밖에 없었기 때문이라고 분석할 수 있다. 한나라당이 기초연금제라는 진보정책을 선점한데 대해 노인 표심을 빼앗기지 않으려는 열린우리당 중심의 정책연대가 이와 대립했다. 이어서 공식적 정책결정단계에서의 정책네트워크를 분석했다. 그 결과 이 과정에서도 노인표심을 의식한 정당들이 치열한 정책대안 제기와 연대관계 형성을 주도했다. 열린우리당은 지방선거에서 패하자 새로운 정책대안을 마련해 본격적으로 기초연금제 정책경쟁에 뛰어들었으며 이후 치열한 정책경쟁이 벌어졌다. 그러나 이 과정에서 역시 노인단체들은 자신들만의 분명한 대안을 제시하고 조직적으로 이를 추진하는 모습을 보여주지 못했다. 오로지 열린우리당이나 한나라당 민주노동당이 제시한 정책에 대한 지지나 반대 입장을 펼치는 소극적인 수준에 머물렀다. 결국 본 연구에서의 분석 결과 가장 중요한 특징은 정책의제 설정단계에서부터 국회에서 최종 처리되는 과정에 이르기까지 정당들이 그 과정을 주도했다는 점이다. 정당들이 기초연금제 정책에 예민하게 반응할 수밖에 없었던 이유는 국회의원 총선거와 지방선거는 물론 다가올 대통령선거를 앞두고 급성장하는 노인층 유권자들의 표심을 외면할 수 없는 정치적 환경에 기인한바가 크다고 할 수 있다. 이러한 분석결과를 종합해 볼 때 본 연구에서 살펴보고자 했던 주제인 급성장한 한국의 노인층이 적극적인 정치세력화를 통해 노인복지정책에 직접적인 정치적 압력을 행사하거나 정책논쟁을 주도했다는 증거를 찾아볼 수 없었다. 그것은 무엇보다 한국의 노인층이 외형은 급성장했지만 아직은 제대로 조직화되지 못하고 있고 또 정책추진 능력도 갖추지 못하고 있기 때문으로 볼 수 있다. 그러나 노인층의 거대해진 외형은 이를 의식한 정당들로 하여금 노인복지정책 경쟁을 하도록 유발했다는 점이 중요하다. 이 역시 하나의 정치세력화 역할을 하고 있는 것으로 볼 수 있기 때문이다. 따라서 이러한 한국 노인층의 정치세력화 모습은 직접적인 세력결집과 영향력을 발휘하는 ‘적극적 정치세력화’가 아닌 증대된 정치적 위상을 의식한 정당들로 하여금 노인복지정책 경쟁을 간접적으로 유발하는 ‘소극적 정치세력화’ 단계에 놓여있다고 결론지을 수 있다. 그러나 기초노령연금제 논의과정에서 보듯이 노인단체의 관심과 역할은 과거에 비하면 계속 커지고 있음을 알 수 있다. 앞으로 한국의 노인층 수가 늘어나고 정치참여는 더욱 활발해질 전망이며 결국 점차 적극적 정치세력화 되어 그 영향력도 크게 증대할 것으로 보인다. 결국 미국 등 다른 선진국의 노인층처럼 노인복지정책에 상당한 직접적 영향력을 행사하는 수준으로 발전할 것으로 기대된다. 이러한 한국의 노인단체의 정치적 영향력 발전 단계는 다음과 같이 정리해볼 수 있을 것이다. 즉 1970년대 한국사회처럼 아직 고령층이 많지 않고 노인층의 정치적 비중이나 영향력도 그다지 크지 않던 제1단계에서는 정부가 노인복지정책을 주도하는 단계라 볼 수 있다. 이어서 지금의 노인층처럼 고령화가 진전되고 그 숫자가 급성장했지만 아직 조직화가 이루어지지 않고 정책추진능력도 미흡한 상태에서 오히려 그 표의 위력을 의식한 정당들의 정책경쟁만 치열해지는 제2단계에 들어서 있는 것으로 볼 수 있다. 앞으로는 한국의 노인층도 그 숫자가 크게 증대하고 조직화되어 정책추진능력과 로비 및 압력단체로서의 능력도 확보해 강력한 이익단체로서 정책결정에 영향을 행사하는 제3단계에 들어설 것으로 보인다. 이러한 제3단계는 다원주의와 민주주의가 고도로 실현되는 단계라 할 수 있다. 1단계에서 3단계로 갈수록 정책결정과정에서 정부를 뛰어넘어 점점 더 다원화된 다양한 이해관계자들이 참여하게 됨으로써 정책네트워크도 보다 복잡하게 발전하게 될 것으로 보인다. 결론적으로 한국 노인층은 이 발전모델에 있어서 아직은 소극적 정치세력화 역할을 하는 제2단계에 머물고 있다고 볼 수 있다.;Korea faces a new challenge; 'an aged society.' Korea already became an aging society in 2000 when the proportion of the elderly exceeded the 7 percent mark for the first time, and the nation has been aging at one of the world's fastest rates. According to the report from the Ministry for Health, Welfare and Family Affairs, the percentage of seniors in Korea, which stood at 9.5 percent in 2006, is estimated to surge to 10.3 percent in 2008, 14.3 percent in 2018 and to 20.8 percent in 2026. With Korea accelerating into an aging society, the state of welfare for seniors is gaining more attention. This study reviews the process of formation and enactment for the senior welfare policy, the Basic Old-Age Pension Scheme, which is aimed to expand pension coverage for low-income senior citizens. The purpose of this dissertation is to analyze what is the impact of the elderly population - defined as people aged 65 and older - especially on the welfare policy making process for the aged. The model development process as well as the policy making process on the basic old-age pension scheme were examined based on the 'gate keeper theory' and 'policy network theory'. In order to identify the roles and policy network of participants in the process, this study examined three main actors: the government, the political parties (the Uri Party, the Grand National Party, and the Progressive Democratic Labor Party) and civic groups (interests groups and NGOs) including elderly interests groups. The policy background of establishing the Basic Old-Age Pension Scheme can be defined as four main features. First, the social and economic circumstance in Korea has been changed. The proportion of the older population is now increasing rapidly. More families refuse to take full responsibility for their elderly parents. The major income source for seniors has been changed from their children to public pension. Second, as a matter of fact, the national pension system failed to take care of the underprivileged, who could not afford pension payment. Third, demand for security of the elderly's livelihood has been increased among the people. Fourth, 'senior power' has been dramatically increased especially in the matter of politics. As the number of the older population is surging up, the number of the 'senior voters' is also rapidly increased. The turnout of these senior voters in every election including the presidential election, the general election, and the election of provincial and municipal is also very high comparing to the other age group. Moreover, the power of senior citizen's group and associations is growing, and their activities have been getting much more influence on the formation of the elderly welfare policy. On this circumstance, politicians and political parties have to regard senior power seriously and to show their enthusiasm toward the elderly welfare policy in order to attract more senior voters. With such a policy background of establishing the Basic Old-Age Pension Scheme, the findings of this study are as follows : The main force in the process of making the Basic Old-Age Pension Scheme was not the government or the elderly interests groups but the political parties. Considering the growing number of the senior voters and the power of senior citizen, the political parties led both of the model development process and the policy decision-making process of the Basic Old-Age Pension Scheme. In 2003, at first, the main opposition Grand National Party raised the issue of low income seniors in Korean society. The GNP demanded the introduction of a "basic pension plan" to provide up to 20 percent of earnings in payment to anyone who is 65 years old or older, regardless of contribution. In 2006, on the other hand, the ruling Uri party suggested a "basic old-age pension scheme" to give benefits for up to 60 percent of the population aged 65 and older, by handing out 100,000 won per month to those living under the poverty line and 70,000 won to the rest. Eventually, in 2007, the Uri and GNP agreed to settle the controversial basic old age pension scheme. The parliament approved a bill to expand pension coverage for low-income senior citizens. It would provide 70 percent of the elderly population with payments equivalent to 10 percent of their lifetime average income. In spite of the accelerating elderly population and their active participation in politics, Korean seniors actually could not preoccupy the agenda of social security scheme for the old, which was directly related to themselves. The major senior citizen's groups and associations could not achieve their interests although they issued statements calling on the government party that benefits under th new programs would fall short of covering the living expenses of the elderly. As above, it can be seen that the decisive structure of developing and making the Korean elderly welfare scheme is in a time of transition. That is to say, it shows progress that the initiative to set and decide Korean elderly welfare scheme has shifted from the government to the political parties. However, it can be concluded that there is a limit in defining it as substantial pluralism since interests groups and NGOs including senior citizen's groups have not participated and expressed their opinion progressively in the process of senior welfare policy decision-making.