미국 중동정책에서 의회의 역할에 관한 연구

Abstract

미국 대외 정책을 결정하고 수행하는 가장 중요한 두 행위체는 의회와 대통령이다. 두 차례의 세계대전을 겪으면서 급격하게 확대된 대통령의 권한과 신속성과 기밀성, 전문성이 요구되는 대외 정책의 특성은 대외 정책 영역에서 대통령의 역할을 크게 확장시켰다. 따라서 의회의 영향력은 미미하다는 것이 1970년대 이전의 주류적인 시각이었다. 그러나 베트남 전쟁의 실패로 대통령의 무한정한 권한 행사에 제제를 가해야 할 필요성이 대두되기 시작하면서 의회는 수동적인 태도에서 벗어나 적극적으로 대외 정책 과정에 개입하기 시작했다. 의회의 영향력에 대한 평가는 여전히 논쟁적이지만 그럼에도 불구하고 미국 팔레스타인 정책은 시기적, 정책적 특성으로 인해 의회의 역할과 개입이 두드러지던 영역이었다. 그러나 1993년 이와 같은 의회의 역할은 외면적으로 큰 변화를 보여주었다. 1993년 오슬로 협정Ⅰ의 체결 이후 의회는 클린턴 대통령이 협상 중재 과정에서 필요한 법적 절차를 무시했음에도 불구하고 중동평화촉진법 제정을 통해 대통령을 지지하는 모습을 보여주었다. 그리고 이는 미국 팔레스타인 정책에서 의회의 역할과 개입이 현저히 축소되고 의회와 대통령의 경쟁적 관계가 변화하는 양상으로 비춰졌다. 본 연구는 이러한 외면적인 변화에 의문을 제기하며 시작한다. 본 연구의 목적은 ‘미국 대외정책에서 의회의 역할’의 관점에서 1993년 중동평화촉진법과 제정 과정을 연구하여 미국 팔레스타인 정책에서 의회의 적극적 역할이 지속되었다는 점을 밝히는 것이다. 본 연구의 연구 주제는 다음과 같다. 첫째, 의회가 팔레스타인 정책 영역에서 의회의 권한 축소와 대통령 권한의 확대를 초래할 수 있는 중동평화촉진법을 통과시키게 된 배경이 무엇인지를 살펴보는 것이다. 둘째, 대외 정책에서 의회가 갖는 입법권과 재정권이 중동평화촉진법 제정 과정에서 사용된 방식과 각 권한에 따라 의회의 역할은 어떻게 나타났는지를 알아보는 것이다. 셋째, 오슬로 협정Ⅰ의 체결과 중동평화촉진법의 제정으로 인해 미국 팔레스타인 정책에서의 의회의 역할이 축소되지는 않고 지속되었는지를 평가해보는 것이다. 이를 위해 본 연구에서는 2차 자료를 이용하여 의회의 역할에 대한 개념적 틀을 만들고 이에 따라 1차 자료를 범주화 시킨 뒤 내용 분석을 하는 연구 방법을 이용한다. ‘대외 정책에서 의회의 역할’의 측면에서, 오슬로 협정Ⅰ과 중동평화촉진법의 제정을 계기로 대통령이 미국 팔레스타인 정책에 전면적으로 나설 수 있는 상황에서 의회는 배타적인 입법 권한과 재정 권한을 통해 적극적인 역할을 수행하고 개입을 지속해왔다. 즉, 오슬로 협정Ⅰ의 체결 이후에도 의회의 적극적인 역할은 지속되었으며 대통령과의 경쟁 관계는 유지되었다. 본 논문은 구체적인 사례 연구를 통해 의회의 배타적인 권한과 대외 정책 영역에서 작동하는 원리와 방식, 과정을 보여주었다. 또한, 이스라엘과 팔레스타인 간 협상에서 실질적인 압력을 가할 수 있는 미국의 국내 행위자가 누구인지를 보여주었다. 이와 같은 팔레스타인 정책에서의 의회의 역할에 대한 연구는 분쟁 종식을 위한 다각적인 방법의 모색에 기여할 수 있을 것이다. ;Since the time of World War I and II, the role of President in foreign policy has enlarged with the needs of dispatch, secrecy, and expertise in foreign policy. Therefore, it was broadly accepted that congressional influence has diminished relatively in foreign policy. However, criticism on ‘imperial presidency’ and ‘hypertrophic administration’ was widespread after the Vietnam War, and as a result, Congress started to intervene more actively in foreign policy. Although there still exists a controversy over congressional power in U.S. foreign policy, Congress had played an active role in U.S.-Palestinian policy on account of the feature of policy. Yet there was a crucial external change regarding Palestinian policy in the early 1990s. After Oslo Accord Ⅰ had been concluded, Congress justified and supported President Clinton’s conduct by enacting the Middle East Peace Facilitation Act of 1993 or MEPFA, even though Clinton had ignored the legal procedures needed for mediation of peace process. This enactment granted the President authorities that could withdraw restraints on the PLO. It seemed that the accord caused a weakening of the congressional role and changes in competitive relationship between Congress and the President. This research raises a question in this external change. The purpose of this research is to make clear that active role of Congress regarding the U.S.-Palestinian policy keep continued by analyzing MEPFA of 1993. The enactment process of MEPFA will be dealt with from the perspective of the congressional role in the U.S foreign policy. This study tries to answer the following questions. First, what is the background leading to the passage of the MEPFA which could weaken congressional power and enlarge presidential power in the U.S-Palestinian policy? Second, how were legislative and budgetary power of Congress used in the process of enacting the MEPFA and how congressional role differ in each authority? Third, did active role of Congress continued in U.S.-Palestinian policy after Oslo Accord Ⅰ and the enactment of MEPFA? To answer these questions, this study conceptualizes and creates a framework over congressional power and roles by reviewing secondary materials, then places basic low data and primary material under the category and analyzes it. From the perspective of the congressional role in foreign policy, while the President could conduct his power by the enactment of Oslo Accord Ⅰ and MEPFA, Congress played active role and continued its intervention by legislative power and budgetary power. That is to say, congressional activeness and its competitive relationship with the President in U.S.-Palestinian issues maintained even after the accomplishment of Oslo Accord Ⅰ in 1993. The academic contribution of this research is that first, this offers the opportunity to show how exclusive authority of Congress works in the real political world, especially in the foreign policy realm through a concrete example. Secondly, the research explains, among domestic actors in U.S., who carries the substantial influence in the Israeli-Palestinian conflict and can exercise pressure for peace. By studying the congressional role in U.S-Palestinian policy, it would contribute to find multilateral ways to end the conflict.