국제기구와 패권국가의 선택

Abstract

1983년 12월 미국은 국제연합교육과학문화기구(United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization: UNESCO)를 강력히 비난하며 탈퇴하였다. 미국의 공식적 탈퇴 사유는 UNESCO 정치적 이념 강조 경향 및 예산과 운영의 방만성으로 밝혔으나 실제적인 이유로는 UNESCO의 신국제정보질서 수립 움직임에 대한 반발로 도전 세력인 제 3세계에 대한 경고와 UN체제 전반에 대한 경고로 분석된다. 미국은 UNESCO를 창설하고 이후 수십 년간 UNESCO를 국제 외교의 장으로 적절히 활용해왔다. 그러므로 미국이 UNESCO를 탈퇴한 것은 그 만큼 UNESCO가 미국의 의도대로 움직이지 않았음을 의미한다. 그러나 이 문제는 주로 커뮤니케이션 분야에서 논의되었을 뿐 그 갈등의 중심에 있는 국제기구 UNESCO와 패권국인 미국과 관련하여서는 연구가 미미한 실정이다. 커뮤니케이션 분야에서의 연구는 주로 신국제정보질서 그 자체에 대한 커뮤니케이션적 분석에 머물렀고, 부분적인 관심을 보인 국제정치분야에서도 신국제정보질서의 국제정치적 의미를 해석하는 정도에 머물렀다. 그 동안 UNESCO는 정치적, 군사적 국제기구가 아닌 문화와 교육을 다루는 비정치적이고, 기능적인 국제기구로서 간주되어 왔다. 그러나 UNESCO를 단순히 교육, 과학, 문화를 다루는 기능적 기구로 접근한다면 신국제정보질서 논쟁과 미국의 UNESCO 탈퇴, 그리고 미국의 UNESCO 재가입을 제대로 이해 할 수 없다. 따라서 UNESCO를 기능적 기구로서 접근하는 것이 아니라 강대국의 외교정책, 약소국의 국익 추구정책, 국제기구의 생존 전략이 맞부딪치는 정치적 장으로 보고자 한다. 특히 강대국의 패권이 국제기구에 끼치는 영향에 중점을 두고자 한다. 즉, 국제기구에 관한 대표적 서구 철학인 기능주의에 의해 비정치적 국제기능 기구로 분류되어 오랫동안 비정치적 역할을 수행해온 것으로 여겨지는 UNESCO 사실은 매우 본질적으로는 매우 정치적인 국제기구라는 것이 이 논문의 출발점이다. 따라서 본 논문은 UNESCO의 변화를 UNESCO에서의 미국의 역할을 중심으로 시기를 구분하고 각 시기마다 UNESCO에서 미국의 역할이 변했던 이유가 패권국으로서 국제기구의 목적과 방향을 미국이 선호하는 바에 따라 결정하고 이런 의미에서 국제기구의 역할이 패권국의 국가이익을 극대화하는 것에 기인한 것임을 설명하고자 한다. 이 경우 UNESCO에서 미국의 역할 변화가 확연히 다른 세 시기로 구분 가능하다. 첫째 시기는 미국의 UNESCO 창설부터 74년 신국제정보질서 논쟁이 본격화되기 전까지의 시기이다. 이 시기는 UNESCO 창설 이후부터 1974년까지로 비록 강도의 변화는 있었지만 미국의 압도적인 지배력에 의해 미국의 패권이 UNESCO에 관철하던 시기였다. 이러한 패권적 질서 하에서 UNESCO는 기능주의 철학에 입각한 국제 기능기구 역할을 충실히 수행하였다. UNESCO의 두 번째 시기는 1974년부터 1984년까지의 10년간으로 미국이 제 3세계와의 갈등 속에 결국 UNESCO를 탈퇴하게 되는 과정의 시기를 말한다. 제3세계는 수적 다수의 힘으로 세계적 패권국인 미국을 UNESCO에서 도전하였으며, 미국은 제3세계에 밀리는 모습을 보여 주었다. 세 번째 시기는 미국이 탈퇴한 1985년 이후부터 2003년 재가입과 그 이후의 시기로 볼 수 있다. 이 시기 UNESCO는 미국이 없는 가운데 서구와 일본이 UNESCO를 끌고 나가는 새로운 모습을 보여 준다. 초반에는 불안정했으나 1990년대 들어 미국 탈퇴로 인한 전반적인 위축 속에서도 일정한 조직과 활동을 유지함으로서 차츰 안정된 모습을 보여주며 미국의 재가입을 위해 UNESCO는 스스로 개혁을 시행한다. 이러한 안정 속에 미국은 2003년 국익을 위해 UNESCO에 재가입한다. UNESCO는 미국의 탈퇴에도 불구하고 약 15년간 비록 약화는 되었으나 생존함으로서 국제기구의 생존에 대한 새로운 해석을 가능케 했다는 평가를 받았다. 즉 패권국가가 없는 상황에서 국제기구가 지속될 수 있는 또 다른 모형을 보여준 것으로 평가받고 있다. 그리고 이러한 UNESCO의 생존은 국제정치적으로 매우 중요한 의미를 지닌다고 평가받는다. 하지만 실제적으로 이 시기 UNESCO를 살펴봤을 때 탈냉전 이후 새로운 세계질서 하에서 UN등 국제기구의 역할과 기능이 증대되고, 비정치적 이슈의 범세계적 의제(global agenda)화가 진행되고 있음에도 불구하고 UNESCO는 이러한 호기를 살리지 못하고 ‘행정적’ 국제기구의 하나로 전락한 모습을 보여주고 있다. 이는 패권 국가 미국의 부재에 따른 결과로 설명 할 수 있다. 또한 UNESCO가 미국이 탈퇴한 가운데 지난 15년간 생존이 가능했던 것은 UNESCO가 정치 ? 경제적 국제기구가 아니라 미국의 세계 전략에서 차지하는 비중이 낮은 학술 ? 문화 분야 국제기구라는 해석도 가능하다. 이 논문에서는 비록 하나의 국제기구만을 사례로 분석하였지만, 여타 UN 전문기구의 역할과 기능도 이러한 측면에서 분석해 보면 비정치적인 기구로 알려진 UN 전문기구들 또한 패권국의 의도와 목적에 따라 정치적일 수밖에 없다는 결론을 얻을 수 있을 것이다.;The U.S. seceded from United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization UNESCO in December, 1983 when they vehemently criticized the organization. The official reason for the U.S. secession was announced to be UNESCO's tendency to emphasize the political ideology and recklessness in budgeting and managing. However, in fact, it is analyzed to be a warning to the challenging Third World and UN in general, in defiance of UNESCO's movement to establish the New World Information Order (NWIO). The U.S. had made good use of UNESCO for the sake of its diplomacy for dozens of years since its establishment of the organization. Therefore, its withdrawal from UNESCO means that the organization was not being at its disposal. This issue was usually discussed only in the field of communication, but it was not much studied with regard to the international organization, UNESCO and the hegemonic nation, America which are at the heart of dissension. The research in the area of communication proceeded no further than into the communicational analysis of NWIO per se, and the field of international politics, with fragmentary interests, stopped at interpreting NWIO in terms of international politics. UNESCO has been regarded as a non-political and functional organization, not a political and military organization, which deals with culture and education. However, the view of UNESCO as a functional organization which simply covers education, science, and culture prevents the proper understanding of the dispute over NWIO, the U.S. secession from UNESCO and its reentry into UNESCO. Therefore, UNESCO is to be considered a political arena, not a functional machinery, which is a rendezvous of the powers' diplomatic policies, minor powers' pursuit of national interests, and international bodies' survival strategies. The emphasis is especially laid on the influence of big powers' hegemony upon international organizations. The departing point of this thesis is that UNESCO is, in fact, a very political international machinery by nature, in contrast to the widely accepted belief that it played a non-political role for a long time, by being classified as a non-political international framework according to the functionalism which is representative of western philosophy regarding international organizations. The thesis divides the change in UNESCO into periods based on the role of the U.S. in UNESCO. The reason for change of the U.S. role in each period is that the hegemonic nation makes decisions about the international machinery's purpose and course due to its own preferences. In this regard, the thesis claims that the role of the international organization was determined to maximize the national interests of the hegemonic nation. The change in the U.S. role in UNESCO can be sectioned into three clear-cut periods: The first period ranges from the U.S. establishing UNESCO to pre-NWIO issue in 1974, during which the U.S. dominant hegemonic power was carried through at UNESCO although the power was fluctuating. Under this hegemonic order, UNESCO accomplished its part faithfully as an international, functional organization in light of the philosophy of functionalism. The second period of UNESCO is the ten years from 1974 to 1984 when the U.S. withdrew from UNESCO eventually in the midst of friction with Third World. Third World, with their power of majority, challenged the U.S., the hegemonic power of the world, at UNESCO and the U.S. got pushed out. The third period extends over 1985, the year of the U.S. secession, 2003, the year of the U.S. reentry, and subsequent years. Without the U.S., UNESCO took on a new phase; that is, it was run by Western Europe and Japan. It was unstable at the beginning, but it gradually got into shape in the 1990s by keeping up its structure and activity even under the general, shriveling circumstances due to the absence of the U.S. On the other hand, UNESCO reformed itself for the sake of the U.S. reentry and at this stable stage the U.S. rejoined UNESCO in 2003 for its own national interests. UNESCO survived the U.S. withdrawal for about 15 years albeit it got attenuated, due to which UNESCO is appreciated in that it helped to interpret the survival of international organizations in a new light. That is, UNESCO was estimated as another example of an international structure sustaining itself without a hegemonic nation. Besides, this survival of UNESCO's is assessed as having a very important meaning in terms of international politics. However, UNESCO in this last period virtually degenerated to one of the "administrative" international organizations. It did not take advantage of the opportune times when international organizations, including UN, got augmented in their roles and functions, and non-political issues became global agenda. This can be ascribed to the absence of the U.S., the hegemonic nation. Ironically, however, an interpretation is possible that UNESCO could survive without the U.S. for the last 15 years since it is not a politico-economic organization, but a scientific-cultural organization on which the U.S. gives less weight in its international strategies. Although only one international machinery was analyzed as an example in this thesis, the roles and functions of the so-called non-political, special organizations of UN, under the scrutiny of the same light, should also be concluded to be political ultimately in accordance with the intention and object of the hegemonic nation.