지방자치 실시와 환경정치

Abstract

이 논문은 지방자치 실시가 지방도시의 환경문제에 미친 영향을 살펴보는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 지방자치가 본격적으로 실시된 1995년 이후의 지방도시에서 발생한 환경사례를 살펴보고, 지방도시의 주요정치행위자가 어떻게 대응하였고, 그 결과 지방자치가 환경문제해결에 어떠한 영향을 주고 있는가를 분석하였다. 지방도시의 환경정치에 관한 기존 연구는 주로 지방 환경정책과 환경행정에 대한 처방적성격의 연구가 많았다. 이 연구들은 지방자치실시 직후에 주로 연구된 것들로 지방자치제도가 실시된 지 10여년이 지난 지금은 사례를 대상으로 실증적으로 제시하고 있는 연구가 거의 없다. 그래서 이 논문에서는 기존의 연구에서 간과하였던 사례연구를 통해 환경문제가 지방도시에서 어떻게 접근되고 있으며, 환경문제와 정치행위자의 변화 양상을 살펴 지방자치실시가 미친 영향을 구체적으로 확인해 보았다. 연구 논의의 기본적 전제는 환경문제를 인식하고 해결하는데 있어 정치적 접근이 중요하며, 지방도시에서의 환경문제는 지방자치가 실시되므로 인하여 주요정치행위자 가운데 시민 참여의 범주가 넓어졌기 때문에 지방자치실시 이전과는 다른 양상을 보이게 될 것으로 생각하는 것을 기초로 하였다. 즉, 환경정치가 환경문제를 정치적 입장, 즉 다양한 행위자들에 의한 경쟁·갈등 및 상호조절의 정치과정으로 파악하는 것을 중심으로 살펴보았다. 첫 번째 봉서산 훼손사례는 제2기 민선시장체제시기 말에 발생한 것으로 환경관련시민단체가 시민의 요구를 조직화하기 시작한 시기이자 당시 지방의제21이 천안시에서도 작성이 완료되어 환경관련문제에 있어 민과 관의 대화창구가 제도적으로 준비되어 있었으나 시민사회의 의견이 반영되지 않아 갈등이 깊어진 특징을 갖고 있다. 두 번째 사례는 지방자치가 실시된 이후 천안시가 급속한 도시화와 산업화의 특징을 보이면서 동시에 농촌지역인 동남부의 낙후로 천안시 지역균형발전에 대한 요구가 지속적으로 언급되어 온 지역에서 발생한 문제이다. 그러나 해당 지역의 시민들은 환경파괴를 담보로 개발되는 것에 맹렬하게 반대해왔고, 첫 번째 사례에 비해 시장과 시의회의 입장변화가 관찰되는 특징을 보이고 있다. 따라서 이 두 사례 모두 환경보존과 개발의 갈등으로 야기되는 환경문제의 일반적 특징을 갖고 있으면서 2명의 민선시장하에서 각기 발생하였고, 지방선거의 정당공천제와 시의원의 유급화 등의 제도변화로 시의회 구성이 달라지는 차이점을 배경으로 하고 있다. 지방자치가 실시된 이후 천안시의 정책과 발전방향을 결정하는데 있어 주체는 지방자치단체장인 시장과 시의회, 시민사회였다. 지난 2006년 민선 4기 시장을 선출함으로써 천안시는 2명의 민선시장이 있었는데, 이들의 통치기반은 앞서 1,2기 시장의 경우 오랜 공직생활로 인한 조직 장악력이자 소속 정당의 영향력이었고 뒤이은 3,4기 시장은 지역정가에서 오랫동안 활동해온 실업가 출신의 개발 지향적 인물이었다. 이들은 자원과 행정력을 기반으로 천안시 정치영역에서 막강한 힘을 발휘하고 있으며, 대부분 시장 주도로 이루어지고 있는 실정이다. 명예직으로 시 행정에 협력자 역할을 해오던 시의회는 정당공천제가 도입됨으로 인해 천안시 정가의 유력한 정치인이자 같은 정당소속인 시장과 보이지 않는 교환관계로 시의회 본연의 역할을 다하지 못하고 있었다. 시민사회는 매년 높은 전·출입율과 이동이 많은 지역임을 감안하여 시민자체의 조직이 시작된 것은 얼마 되지 않아 영향력이 미약하였다. 그러나 환경관련 시민단체가 시민의 참여를 주도하는 방식으로 각 사례에서 주도적인 역할을 해오고 있음을 알 수 있었다. 천안시에서 지방자치가 환경문제에 있어 어떠한 영향을 미치고 있는가에 대해서는 다음과 같은 특징을 보이고 있다. 첫째, 환경문제가 발생하였을 때 시민단체가 시민사회의 조직화를 주도하면서 정치과정에 있어 시장의 독주와 전횡을 견제하려는 시민사회의 영향력이 점증하고 있다. 둘째, 환경에 대한 인식차이로 인해 환경문제가 발생하면 천안시는 법과 제도에 전적으로 의지하여 대응한다. 아직은 기초자치단체가 미성숙한 환경의식과 개발위주로 행정을 펴나감으로 있기 때문에 시민사회로 하여금 시장과 시 행정을 소극적으로 받아들이거나 신뢰하기 어렵다. 셋째, 개발과 환경의 갈등에서 시장의 시정방침이 결정적인 영향력을 갖고 있다. 천안시 정치구조상 제도적으로 시장을 견제하기 어려운 상황이기 때문에 시장이 어떤 가치관을 갖느냐에 따라 환경문제의 양상이 달라진다. 시의회가 시장의 견제세력이 아니라 수호세력이 되고 있어 시장이 개발전횡을 일삼을 경우 제어할 만한 역량을 발휘하지 못하고 있다. 넷째, 개발과 성장의 과정에 있는 천안시로서는 지속적인 개발의 문제와 환경훼손을 반대하는 시민들이 요구하는 쾌적성이 지속적으로 대립되어 오고 있으나 별다른 해결안이 모색되지 않고 있다는 것이다.;This thesis aims at finding out what impact did introduction of local self government had on environmental issues of a local city. In that purpose this paper investigates cases of Cheonan after 1995, when the local self-government put in operation nationwide, and analyzes how local political actors reacted and what was the outcomes. Exsiting studies on environmental politics have been focused on providing remedies for local environmental policies and administrations. Many of them were conducted right after the nationawide expansion local governance system. Now it is 10 years after, and this paper focuses on real cases of environmental issues in local cities, which were overlooked in previous studies. On the assumption that political approach is important in recognizing and resolving environmental issues, environmental politics are viewed as political process of competition, conflicts and mutual settlement between various political actors. First case of destruction of Bongsuh mountain happened by end of first voted-mayor's second term of office. At this time environmental civic groups just started to organize civil requirements and Local Agenda 21 been made out. In this transitional period, constitutional communication channel between local government and civic group did exist but not worked properly. Second case is about ill-balanced development under rapid civilization and industrialization of Cheonan. South eastern part of Cheonan fell behind and demanded balanced development while not allowing environmental destructions in change. Compared to the first case, the second mayor and civil council showed efforts to accept the civil requirements. Both cases exhibits general characteristics of conflicts between environmental reservations and developments. These happended under first and second mayor's terms each and were affected by the changes of civil council system such as introduction of party nomination system and paid services. In Cheonan's local self-government, mayor, civil council and civil society are main bodies of determining the city's policies and directions. Cheonan has had two voted mayors. Political basis of the first was his career of serving public for long and influence of the party which nominated him. The second had business backgrounds and been acting in local politics, with development oriented agenda. Civil council started as honorary posts but with introduction of party nomination system, lost its power of checking civil operations, belonging to the same party with mayor. With lots of moving in-outs, civil society lagged behind in forming and gaining political influences. However, environmental civic groups got to lead progress in civil participations. This study found characteristics of the relationship between local self-government and environmental issues in Cheonan. First, confronting with environmental issues, civic groups' power is gradually growing in offseting mayor's influence by organizing the society. Second, due to the gap of perceptions on environmental issues between parties, civil government wholly relies on laws and institutions. Third, the mayor's policy has decisive power on conflicts between development and reservation. This is due to lack of counteractive measure of city council which are rather supporting group than balancing power. Under this political system, environmental issues are subject to tremendous influence of mayor's philosophy. Fourth, Cheonan has been under rapid development and expansion that civil demands for opposing environmental destruction has been growing along, with no clear resolution.