한국관료제의 성격에 관한 일연구

Abstract

80년대 이후 한국사회 및 국가의 성격에 관한 관심은 지속적으로 전개되어 왔다. 그럼에도 불구하고 실제 국가의 성격에 관한 구체적인 분석은 실증적 차원에서 미흡한 실정이라고 볼 수 있다. 이는 특히 국가를 실질적으로 구성하고 있는 정부관료제에 관한 논의에서 더욱 그러하다. 관료제에 대한 성격과 내적 행동양식, 그리고 여타사회세력간의 관계, 입법부와의 관계에서 나타나는 관료정치의 실제 등은 적어도 이론적 차원에서는 논의가 충분히 이루어지고 있음에도 불구하고 개별적 차원에서 연구의 축적이 이루어지지 못하고 있는 것이다. 본 연구는 이러한 문제의식에 입각하여 한국관료제의 기본적 성격을 실제사례분석을 통해 파악하고자 하는데 그 목적을 두고 있다. 보다 구체적으로는 관료제의 내적 행동양식은 어디에 근거하여 이루어지고 있는가, 실제 관료제의 활동은 국민과의 관계 속에서 어떻게 파악될 수 있는가, 그리고 특정 정책과 관련하여 정부관료제와 입법부와의 관계는 어떻게 설정되고 있는가 등이 그것이다. 이를 위하여 본 논문에서는 첫째로, 정부관리기금의 실질적 주체인 개별정부부처의 기금운용실태를 분석한다. 둘째로, 동 기금이 정부예산과는 어떤 관계를 지니고 있으며, 그 성격은 어떠한가를 살펴봄과 동시에 이에 대한 입법부의 실질적 통제 여부를 검토하고자 한다. 세째로, 정부관료제와 입법부간의 관계를 파악하기 위하여 실제 정부기금에 대한 문제제기의 형태로 나타난 기금관리기본법의 실제 전개과정에서 동 법안 이 수정, 변형되고 최종적으로는 계류상태에 놓이게 되는 과정을 분석하고자 한다. 이러한 과정속에서 나타난 분석결과는 다음과 같다. 첫째로, 기금의 실제운용과정에서 입법통제의 부재는 기금운용의 비효율성, 유사기금의 중복설치, 기금자체의 본래목적과 무관한 용도에의 지출 등의 문제점을 드러내고 있다 실제 정부기금과 관련한 입법부 차원에서의 관련부처의 자의적 운용에 대한 견제는 이루어지지 않고 있다. 둘째로, 대부분의 기금은 원래 규정한 설립목적에 부합되지 않는 형태로 운용되고 있을 뿐만 아니라 기금의 상당부분이 재정투융자계정을 통한 사회 투자지출에 유입되고 있어 자본축적의 중요한 메카니즘으로 작용하고 있음을 알 수 있다. 즉 동 기금은 이의 실질적 수혜자가 되는 국민의 의사와는 무관한 형태로 운용되고 있을 뿐만 아니라 자본축적과정에서 국가 개입의 중요한 정책 수단중의 하나로 작용한다고 볼 수 있다. 세째로, 정부관료제는 합리성에 입각하여 전반적인 정책이 능률적 집행에 관심을 지닌다기 보다는 조직의 규모확대나 권한강화 등과 같은 국지적인 이해에 주된 관심을 두고 있다. 특히 기존의 입지가 축소될 우려가 있는 정책이 실현될 개연성이 높은 경우 정부관료제는 기존의 계층제적 질서를 무시하면서까지 변동에 저항하는 형태를 보이고 있다. 네째로, 기금관리기본법의 심의과정에서 나타나듯이 입법부의 정부관료제에 대한 통제는 극히 취약한 실정이다. 이는 선진 자본주의국가에서 나타나는 행정부의 전문성장화에 따른 의회기능의 약화에서 비롯된다기 보다는 입법부의 대행정부견제의도 자체가 취약한 형태에서 기인한다는 것을 동 분석을 통해 알 수 있다. 또한 결정적인 국면에서는 정책결정의 합리성을 제약하는 요인으로서 최고 권력자의 의지가 중요한 변수로 작용하고 있다는 사실도 도출해낼 수 있었다. 이상의 분석을 통해서 도출될 수 있는 이론적 함의는 다음과 같다. 먼저 관료제에 대한 다양한 접근법에도 불구하고 이상에서 나타난 사실에 대해 전반적으로 설명할 수 있는 이론적 틀은 아직도 부재한 실정이라고 볼 수 있다. 이는 관료제의 성격논의시 여타 관련변수에 대한 논의가 향후 지속적으로 전개되어야 함을 시사해 준다 할 것이다. 다음으로 이와는 달리 또한 다양한 접근법의 동 가능성도 동시에 확인할 수 있었다. 즉 관료제에 대한 상이한 각각의 접근법이 분석의 단위와 논의의 수준에 따라 나름대로의 설명력을 지니고 고유영역이 존재하고 있음을 알 수 있다. 따라서 향후 관료제의 연구는 파라다임의 다양성을 인정하면서 경험적 연구의 지속적인 작업을 통하여 이론의 적실성을 더욱 고양시키는 형태로 이루어져야 할 것이다.;The main purpose of this study is to analyse the charcateristics of Korean public bureaucracy. Although much effort was made to find out the characteristcs of Korean State, little effect was found in relation with public bureaucracy at emporical level. In this regards, this study highlights on the logic of the modes of bureaucratic operation, the relationships between the bureaucracy and other social forces, and the internal dynamics between the bureaucracy and parliament. To fulfill this purposes, the operation of Government funds and the process the enactment of "Fund Management Basic Law"were selected as objects Government funds has it's charcateristics in that it is operated by off-budget and performs a specific goal on the ground of past Budgetery Account Law 89. The results of this study can be Summerized as follolws: First, theris no relationships between the original purposes of government Funds and real operations of them Second, most expenditure are consumed in the field of the promotion of soci al investment capital and firm commencement support. So, the main function of goternment funds was that of helping capital accumulation process. And the support mechanism is too diversed and too much emphasized only on the capital sector. Third, the logic of bureaucratic operations are based on the internal interests of bureaucracy, rather than on the external goals and rationality Forth, the legislative control to the bureaucracy is too weak to render its irrationality and pathologies. Especially, in the enactment process of "Fund Nanagement Basic Law", the functions of interest articulation and interest aggregation of legislative body here not sufficient Morever, the Korean public Bureaucracy is neithe output-oriented nor constituency-sensitive. And finalyy, despite active efforts of concerned parties, the main power was centered around at the presential level. In this regards, the government structure of Korean public bureaucracy is not yet differentiated The theoretical implications of this study is that the rival theories and aproaches are being compared In terms of explanatory power and fruitfulness as directions for further research and further applications. This also implies that more research should be performed from the society-centered approach to the stated centered approach.