制憲國會와 政治 葛藤

Abstract

이 논문은 한국 국회에서 국정감사가 처음으로 도입되고 運用되어 국정감사제도화의 기초를 형성했던 제헌국회 시기의 한국 의회정치를 연구 대상으로 하고 있다. 특히 이 시기에 도입된 국정감사의 도입 목적이 무엇이었는가를 분석하고, 초기 운영과정에서 그 목적이 어떻게 구체화되었는지를 연구함으로써 이 시기 한국 의회정치의 특성을 파악하려는 것이 이 논문의 목적이다. 국정감사가 왜 도입되었는가를 분석하기 위해 국정감사의 운영상 주체와 객체인 국회와 행정부 사이의 관계를 분석하였고, 국정감사를 도입했던 국회내 주요 정파의 의도와 동기를 분석하였다. 그리고 그 애초의 목적이 어떻게 어떤 방식으로 달성되었는지, 아니면 어떠한 요인에 의해 좌절되거나 수정되었는지를 연구하였다. 그리고 이 논문의 대상인 국정감사가 도입되고 運用되는 과정에서 표출되었던 제헌국회 시기 의회정치의 성격 및 특성을 제헌국회를 '의회우위형' 의회로 유형화하여 분석하였던 기존의 제헌국회 시기 의회정치의 성격 및 특성에 관한 연구와 비교하였다. 즉 '의회우위형' 의회로 제헌국회를 유형화시켜 파악하는 것이 제헌국회를 구성하고 있던 특정 정파에 의해 주도적으로 도입된 국정감사제도의 도입과 運用을 설명하는 데 적절한 것인가라는 문제의식을 가지고, 대통령중심제 정부형태를 가진 국가에서 '의회우위형' 의회로 분류되는 제헌국회의 특성이 제헌국회 시기 도입된 국정감사제도의 運用과 어떠한 상관관계가 있는지를 분석하였다. 이를 분석하기 위해 주로 사용한 자료는 『국회속기록』이다. 즉 『국회속기록』을 사용하여 제헌국회를 구성하고 있던 주요 정파들이 국정감사에 관한 계획안의 제출·심의·의결, 국정감사의 실시, 국정감사 결과보고, 국정감사 결과처리 등의 全 과정에서 제기했던 국정감사 관련 논쟁을 분석하였다. 이를 통해 국정감사의 도입에 적극적이었던 정치세력과 소극적이었거나 이를 반대했던 정치세력들간의 갈등을 분석하였다. 그리고 국정감사의 운영상 객체인 행정부의 수반인 대통령 이승만은 제헌국회내 특정 정파가 주도한 국정감사의 도입 의도를 어떻게 해석했고, 국정감사의 실시, 결과보고, 결과처리 과정에 어떠한 방식으로 개입하고 대응했는지를 이승만이 국회 본회의에 출석하여 국회를 설득했던 발언과 국정감사와 관련하여 발표한 담화문의 내용을 통해 분석하였다. 제헌국회를 둘러싸고 표출되었던 주요 갈등의제는 헌법의 제정·개정과 관련한 정부 형태 결정 문제, 국회에서 대통령으로 선출했던 이승만과 그의 행정부가 단행했던 組閣과 같은 지배연합의 구성 문제, 친일세력의 제거 및 처벌의 문제, 토지개혁(농지개혁) 문제, 남북통일 문제였다. 이 갈등을 둘러싸고 이승만과 한국민주당(한민당)-민주국민당(민국당), 그리고 '소장파'는 사안에 따라 서로 협력하기도 하고 대립하기도 하였다. 이러한 주요 갈등의제 사이에 제헌국회의 의회 조사권한 행사와 관련해서 특히 중요했던 갈등의제는 친일세력의 제거 및 처벌의 문제였다. 반민족행위자특별처벌법(반민법) 입법과정과 반민법을 실제 현실에 적용하기 위한 반민족행위자특별조사위원회(반민특위)의 구성과 활동이 제헌국회가 본격적으로 의회의 조사권한을 행사했던 정치과정이었다. 그러나 앞서 언급한 주요 갈등 의제는 단독으로 독립될 수 없었다. 예를 들어 친일세력의 처벌과 제거의 문제는 이 시기 주요하게 표출되었던 갈등과 그 관계가 복합적이면서도 중충적으로 연결되어 있었다. 그렇기 때문에 친일세력의 제거와 처벌문제를 다루기 위한 제헌국회의 의회 조사권한 행사와 관련하여 제헌국회 전반기 제헌국회를 구성하고 있었던 주요 정파, 예를 들어 한민당-민국당, '소장파', 이승만 세력들은 사안에 따라 갈등과 협력을 반복하였다. 특히 이 가운데 '소장파'가 관련 의회 조사권한의 행사에 적극적이었다. 그러나 1949년 "6월 공세", "6월 사태"로 지칭되기도 하는 일련의 사건과 그 전개과정들, 이를테면 대통령 이승만이 대통령령을 사용하여 제헌국회가 결성했던 조사 위원회인 반민특위의 조사활동을 강압적으로 저지했던 6·6사건의 전개과정과 그에 따른 반민특위의 해체과정, 국회프락치 사건을 통한 '소장파' 핵심세력의 소멸과정, 김구의 암살로 야기된 한독당의 붕괴과정·민족자주연맹(민련)에서 남북협상파의 이탈 등 남북 통일운동세력의 재편 및 이들 주도의 통일운동논의의 침체과정을 통해 제헌국회내 '소장파'는 와해, 분산되었다. 한편 제헌국회내 '소장파'의 해체과정은 제헌국회내 한민당이 확대 개편한 민국당의 세력 확장의 과정이기도 했다. 이로써 민국당은 제헌국회를 구성하는 최대 정파가 되었다. '소장파'가 해체되었던 시기에 제헌국회를 둘러싸고 표출되었던 주요 갈등의제는 '소장파'가 주요 갈등의 축으로 전면 부상하기 이전 시기, 즉 이승만과 한민당이 주요 갈등의 축을 형성하였던 시기의 갈등의제로 되돌아갔다. 즉 이승만과 한민당이 대립했던 최초의 갈등의제였던 정부형태 결정의 문제, 組閣과 같은 지배연합 구성의 문제 등 권력배분의 문제로 되돌아갔다. 그리고 제헌국회 전반기 의회 조사권한 행사를 주도했던 '소장파'세력이 와해된 틈새를 이용하여 자신의 조직과 세력을 강화시킨 민국당이 소장파를 대신하여 의회의 조사권한 행사를 주도하게 되었다. '소장파'가 해체된 이후 제헌국회의 주요 議事를 주도했던 한민당-민국당과 대통령 이승만과 그의 행정부는 세부사항에 관해 입장 차이를 보이기도 했으나 국정운영의 기본 원칙에 대해 현상유지적인 인식과 태도를 공유하는 현상유지세력이라는 동질적인 성격의 집단이었다. 이에 따라 같은 성격의 집단이 한편으로는 의회를, 다른 한편으로는 행정부를 구성하게 되었다. 이로써 민국당이 제헌국회의 의사를 주도했던 시기에 제헌국회와 대통령 이승만은 서로 협력하였다. 서로 같은 성격의 집단이 의회와 행정부를 구성한 상태에서 제헌국회가 새로운 의회 조사권한의 행사 방식으로 제안한 것이 '국정감사에관한계획안'(약칭 국정감사계획안)이었다. 한편 제헌국회는 헌법에 의회 조사권한의 행사를 명문화함으로써 의회의 고유한 기능이기도 한 의회 조사권한의 행사를 이미 확정적으로 담보했었다. 제헌국회는 이를 근거로 하여 시찰방식, 또는 조사반을 편성하거나 조사위원회를 구성하는 방식으로 조사활동을 실시해왔다. 그럼에도 불구하고 민국당은 기존의 방식과는 다른, 새로운 방식의 조사활동을 위해 국정감사에 관한 계획안을 제안하여 국정감사를 실시하고자 했다. 이들은 국정감사를 통해 적극적으로 국정운영과정에 참여하겠다는 의지를 표현했다. 의회의 기능적 자율성의 측면에서 볼 때 국정감사계획안의 내용에는 국정감사를 통해 의회가 담당하는 공지기능, 즉 '국민의 알권리' 보장을 명확하려는 국회 차원의 의지가 담겨 있었고, 또한 이를 통해 국정감사를 통해 입법 및 예산 심의에 필요한 정보를 습득할 수 있다는 점에서 적극적인 의회 기능의 자율성을 확보할 수 있었다. 그리고 제헌국회가 국정 감사를 실시했던 시기는 정부수립 이후 표출되었던 행정의 혼란상, 예를 들어 국민에게 각종 기부, 공출을 요구하고 폭력을 가하는 억압적 국가기구의 강압적인 국민통제현상과 국민보도연맹의 결성 및 운영상 폐해, 언론 통제 현상, 반공단체의 조직과 정비, 국가보안법의 제정 및 運用에 따른 패해 등을 지적하고 이를 시정하기 위한 국회차원의 조치를 강구할 필요성이 제기되었던 시점이었다. 이러한 행정의 혼란상을 지적하고 이를 행정부가 시정하도록 적극적으로 요청하는 국회차원의 조치가 필요했던 시기에 도입된 국정감사제도는 국회가 국정감사를 실시하여 그 결과를 보고함으로써 '국민의 알권리'를 명확하게 하고, 행정의 혼란상을 지적하여 이를 행정부가 시정하도록 요구하기 위한 구체적인 방안으로 활용될 수 있었다. 그러나 실제로 제헌국회가 국정감사를 運用함에 있어서 국정감사를 통해 '국민의 알권리'를 명확하게 하고 국회 고유의 기능인 입법과 예산 심의의 기능적 효율성을 높이고자 했던 의회의 기능적 자율성의 모색이라는 측면은 점차 사장되어 갔다. 실제에 있어서 국정감사는 국정감사제도를 주도적으로 도입한 제헌국회내 특정 정과, 즉 민국당의 동기와 의도를 반영하여 국정감사를 실시하고 그 결과를 보고하는 방향으로 運用되었다. 즉 국정감사의 실시와 국정감사 결과보고 및 처리는 서로 같은 성격의 집단이 의회와 행정부를 구성하고 있었던 상황에서 특정 세력의 지위와 권한을 보다 많이 확보하고자 하는 의도와 동기가 투영되어 전개되었다. 같은 성격의 집단으로 구성된 의회와 행정부는 모두 국정감사의 의의를 可視性에서 찾았다. 즉 국정감사의 도입과 그 운용에 대해 제헌국회와 행정부는 가시성이라는 동질한 의도를 가지고 있었다. 국정감사를 실시했다는 사실로 가시성이라는 목적이 달성된 이상 국정감사 결과보고 및 국정감사 결과처리에 소홀했다. 또한 제헌국회내 특정 정파, 즉 민국당의 정략적 이해가 투영되어 전개되었던 국정감사의 실시와 결과보고는 이를 반대하는 특정 정파들의 결속을 초래하였다. 제헌국회는 민국당과 이들을 반대하는 특정 정파의 결속에 따라 재구성되었고, 제헌국회는 다만 가시성에 초점을 두어 국정감사보고를 어느 시점에 어떤 방식으로 실시할 것인가에 주목하여 국회내 논쟁을 전개했다. 즉 제헌국회는 국정감사 실시 결과 발견했던 국정운영의 문제점의 시정을 행정부에게 어떠한 방식으로 강요할 것인지에 관심을 보이지 않았고, 국정운영의 문제점에 대한 시정방법과 대안을 제시하지도 않았다. 다만 행정부의 국정운영에 참여하는 것, 지배연합 구성에 참여하는 것에만 관심을 기울였다. 그리고 국정 감사 결과보고 회의를 국정감사 결과보고시기와 맞물려 제출되었던 내각책임제 개헌안의 예비심사과정으로 변질시키는 등 국정감사의 결과를 토대로 정부형태 결정을 개조하려는 데 관심을 기울였을 뿐이다. 이 분석을 통해 이 논문에서는 제헌국회의 국정감사제도 도입과 運用에는 같은 성격의 집단으로 구성된 의회와 행정부 사이에 발생할 수 있는 알력, 예를 들어 지배연합의 구성문제, 통치자에 대한 지지의 문제, 서로 다른 이해에 바탕을 둔 정부형태 결정의 문제가 투영되어 있었음을 발견했다.;This thesis takes Korean parliamentarism during the Constituent Assembly years, when parliamentary inspection (of state administration) was first introduced and conducted by Korea's early National Assembly and its groundwork for institutionalization laid, as the object of its study. Its purpose, in particular, is to understand the characteristics of Korean parliamentarism in its early years, by analyzing the intention behind introducing parliamentary inspections, and studying how this intention was realized in the early stage of conducting such inspections. In order to analyze why parliamentary inspections were introduced, the relationship between the National Assembly and the executive branch, the subject and object, respectively, of these inspections, as well as the intentions and motives of the National Assembly's major factions that introduced the system, are evaluated. How and in which manner their primary objectives were achieved, or how and by what means they were discouraged or modified, is also studied. Furthermore, the features and characteristics of Korean parliamentarism, which emerged during the course of introducing and conducting inspections in the days of the Constituent Assembly, are compared to those depicted in existing studies, which have analyzed the Assembly by typifying it as the more dominant -- when it comes to decision making -- than the executive branch. That is, this study assumes a critical attitude to the question of whether such typifying of the Constituent Assembly is indeed appropriate in explaining the introduction and conduct of parliamentary inspections in Korea, where the process was led by a particular faction comprising that Assembly. With this attitude as a base, analysis is made of the correlation -- in Korea where state power center around the President -- between the characteristics of the Constituent Assembly possessing such superior decision-making powers than the executive branch, and the application of the parliamentary inspection system during these early years of Korea's National Assembly. To this end, the primary material referred to is Stenographic Records of the Korean National Assembly. By referring to these records, arguments concerning parliamentary inspections, which the major factions that comprised the Constituent Assembly were engrossed in throughout the whole process -- submission, deliberation and resolution of the draft proposal on parliamentary inspections, implementation of inspections, reporting of inspection results and administration of results -- are analyzed. In doing so, the discord between political powers, those who were active advocators of parliamentary inspections and those who were either passive or opposed, is also evaluated. And by analyzing the contents of President Syngman Rhee's speeches exhorting the National Assembly at its plenary sessions, and statements issued with regard to parliamentary inspections, an attempt is also made to understand how President Rhee interpreted the intention behind the introduction of these inspections -- led under the initiative of a particular faction within the Constituent Assembly -- and the manner in which he intervened and responded at each stage, i.e. the conduct, reporting and processing of parliamentary inspections. The major issues of contention tabled at the Constituent Assembly were such matters as deciding on a form of government, distributing governmental power -- e.g. forming a ruling coalition and Cabinet -- eliminating and punishing pro-Japanese camps, executing land reform and achieving national reunification. During this face-off, the three centripetal forces, President Rhee's camp, the Korean Democratic Perty (KDP)-Democratic Nationalist Perty(DNP) front and the Youth group, were at times -- depending on the issue -either· in collaboration or pitted against one another. Of all the issues mentioned above, that which was of particular impotance with respect to the Constituent Assembly's elocution of its investigative powers, was the matter of eliminating and punishing pro-Japanese forces. Asa matter of fact, the formation and activities of the Special Investigation Committee -- assembled to legislate and enforce the National Traitors Law -- were political processes marking the dawn of the Assembly's full-scale exercise of its investigative powers. However, the aforementioned issues, for example, the matter of punishing pro-Japanese factions, could not be treated separately, for the relationship with other contemporary conflicts of significance that surfaced was complex, being linked with multi-dimensional overlaps. It was against such a background that even with respect to the exercise of the Constituent Assembly's investigative powers, the major factions comprising the Assembly during the first half of its years, i.e.. the KDP-DNP front the Youth group and Syngman Rhee's camp, rocked back and forth between collaboration and confrontation, depending on the issue at hand. Of these factions, the Youth group in particular was aggressive in exercising relevant parliamentary investigation rights. In 1949, however, through a series of events dubbed the"June Assault" (also known as "June Crises") and with the unfolding of these events -- e.g. development of the "Special Investigation Incident", or "June 6 Incident", in which the president issued a Presidential decree to dissolve the Special Investigation Committee, an investigation committee mandated by the Assembly, and the Committee's extinction thereon as a consequence; the dissolution of the core ranks of the Youth group following a communist witch-hunt in the National Assembly (dubbed the Special Agent); the collapse of Korean Independence party, triggered by national figure Kim Ku's assassination and the reorganization of the movement for national reunification, e.g. the breakaway of the entente faction from the People's Federation for Autonomous Rule, and the ensuing stagnation in talks for national reunification movements -- the Youth group's camp within the Constituent Assembly collapsed and disintegrated. On the other hand, the course of the Youth group's dissolution was the sante course, though in reverse, of the expansion of powers of DNP, a reinforced and enlarged KDP, within the Constituent Assembly. Out of all this, and following the dissolution of the Youth group, DNF emerged as the largest political faction, in terms of size. With the do facto collapse of this Youth group, the major issues breeding discord in the Constituent Assembly reverted back to the time before this younger faction emerged all out as one of the key contenders over supremacy in the Constituent Assembly, i.e. the time when Syngman Rhee's camp and KDP formed the two principal axes. That is, the clock was set back to the time when Syngman Rhee's camp and KDP were at variance with the very first issues of contention, such as deciding on a form of government, distributing governmental power -- e.g. forming a ruling coalition and Cabinet-- etc. And as the might of the Youth group, which had spearheaded the exercise of the Constituent Assembly's investigative powers rights during the first half of its years, disintegrated, DNP, which had reinforced its organization and influence by capitalizing on the power vacuum created by the collapse of the Youth group, came to dominate the legislature's exercise of investigative powers. After the dissolution of the Youth group, as DNP came to dominate the deliberation of the Constituent Assembly, the relationship between it and the President entered upon a phase of cooperation. For instance, although DNP and President Syngman Rhee's camp showed sips of discord at times -- over such matters as forming a ruling coalition -- the agenda submitted by each was tolerable to the other as the two were essentially homogeneous in nature, in that both were In favor of preserving the status quo. Consequently, the Constituent Assembly and the President's camp cooperated with each other during this period. In such a circumstance, where both the legislative and the executive branches were composed of two camps of the same political disposition, what the Constituent Assembly proposed as a new mode of exercising its investigative powers was the blueprint for inspections of state administration. The Constituent Assembly had already secured intact the exercise of its investigative powers, an inherent function of all representative bodies, by expressly having stipulated the exercise of these powers in the Constitution. And on this foundation, the Constituent Assembly had been exercising the legislature's investigative powers by way of conducting on-site inspections, organizing inquiry commissions, ar assembling investigation committees. Even so, in the blueprint for parliamentary inspections, DNP proposed specific methods, different from those then in existence, for exercising such investigative powers. Through these efforts, it expressed its intention to aggressively participate in state affairs, i.e. by making use of the new means of exercising its investigative powers, parliamentary inspections. The desire to safeguard the functional autonomy of the legislative body was also embraced in this intention. For instance, in that parliamentary inspections clarified the legislature's function to inform the public, i.e. fulfill people's right to know, and that information necessary to deliberate on legislation and the budget were collected through these inspections, it was possible to secure autonomy in actively conducting the functions of the legislative body. Moreover, the Constituent Assembly implemented parliamentary inspections at a time when the need to devise measures had arisen -- on the National Assembly level -- to identify and correct abuse stemming from the state of administrative confusion, which manifested itself after the establishment of the government. For instance, during this period, oppressive state organs resorted to violence in extracting various donations and offerings from the public; National Press Club, whose abuse added to the confusion, was organized freedom of the press was repressed; and anti-communist bodies were organized and maintained, ultimately leading to further complications from the legislation and implementation of the National Security Law. The parliamentary inspection system -- introduced concurrently with such a need on the National Assembly level to address this state of administrative confusion and aggressively request the executive branch to take corrective action -- allowed the National Assembly to draw clear-cut lines as to the public's^ right to know by conducting parliamentary inspections and reporting its findings, and to apply the system as a concrete means to address the state of administrative confusion and request the executive branch to take corrective measures. However, in the conduct of parliamentary inspections, the spirit of pursuing the functional autonomy of the legislative body -- seeking to specify the public's right to know and enhance the efficiency of the inherent functions of the National Assembly, e.g. deliberation on legislation and the budget, through parliamentary inspections -- gradually waned. And in practice, conducting and reporting the findings of parliamentary inspections came to be carried out in a direction reflecting the motives and intentions of DNP, the faction within the Constituent Assembly which had taken the initiative in introducing the parliamentary inspection system. That is, at a time when two powers of the same political disposition constituted both the legislative and executive branches, the conduct, reporting and processing of parliamentary inspections took shape, while reflecting all along the intention and motive of certain power blocs to further secure their status and enhance their rights. Both the legislative and executive branches, whose seats were filled with such factions of uniform disposition, found the significance of parliamentary inspections to be only in their superficiality. As long as this objective that parliamentary inspections be conducted was fulfilled, the reporting of the findings of these inspections and the progressing of the results were insignificant. This eventually led to a coalition of factions opposing the manner in which a particular faction of the Constituent Assembly, i.e. DNP, the findings of parliamentary inspections based on its own interests. As a result of this development, the Constituent Assembly was realigned into two camps, the DNP camp and a united front of its opposition. Regardless of this, however, the Constituent Assembly focused only on superficial inspections, and was primarily concerned about when and how to report the findings of these inspections. In other words, the Constituent Assembly showed no interest in the problems detected in the administration of state affairs as a result of parliamentary inspections, nor how to compel the executive branch to take corrective measures. Neither did the Constituent Assembly attempt to study ways to rectify the problems in state administration, or make alternative suggestions. It showed keen interest only in participating in the executive branch's administration of state affairs and becoming a member of the ruling coalition. The only change it was interested in bringing about through the findings of parliamentary inspections was change in the form of government, as was exemplified when the session far parliamentary inspection reports degenerated into preliminary screening of a bill -- submitted in perfect timing with the reporting of parliamentary inspections -- proposing to amend the Constitution so as to effectuate a parliamentary cabinet system of government. Through these analyses, this study concludes that frictions and discords, that could surface between the legislative and the executive branches of the same political disposition -- e.g. disputes over forming a ruling coalition, issues with respect to supporting the sovereign, and problems related to deciding on alternate forms of government centered around different interest groups -- were reflected in the introduction and implementation of the Constituent Assembly's inspections of state administration.