1941年, 美 蘇 外交交涉過程 硏究

Abstract

This Study is to analyze the American-Japanese Negotiation Process in connection with Allison's decision -making process models. There are some methods in analyzing international political phenomena such as system analysis and foreign policy analysis. This study adopts the latter methodology which focuses on specific process of foreign policy making and Its Implementations. Specifically this study concentrates on the analysis of American-Japanese negotiations from April 16-De-comber 7, 1941 Allison suggested a theoretical framework for the explanation of national level policy-making process, Though not brand new, his mod-els grasp some critical factors clearly and their relationships in a theoretical framework in which so many complicated variables can be arranged meaningfully and which so many policy-making theorists have tried to establish. His first model, Rational Policy Model, says that a national policy is decided to maximize the national profit. Organizational process Model , his second model , explains how a policy is determined among semi - independent organizations . The Bureaucratic Politics Model, his third model, regards a policy as a result of political games among various power holders( largely formal leaders in an organization ). Any analysis of American-Japanese negotiations comprises complicated interactions of domestic factors such as ideology , decision-making structures, groups of decision - makers, principles of foreign policy, etc.,and international factors like convention and treaty obligations, and other obligations each country observes In the international environments. It surveys the aggressive and expansionist attitude of Japan, which was the key incentive for American- Japanese negotiations in the first place. In short, from the revisionist's point of view, the expansionist policy of Japan, which challenges the existing international order at that time. In response to Japanese expansionism, the United States had implemented a variety of counter measures. There are two important Parameters in American- Japanese negotiations. They are the Japanese peculier decision making process and American principles concerning international order. America insisted on its principle of the " Open- Door " throughout the negotiations. However, the strong influence of the Japanese militarists led the negotiations to a stalemate. When America and Japan established diplomatic relations, they, likea ny other nations which establish diplomatic relations, had specific goals which each nation was eager to attain. Decision- makers formulate these goals and direct diplomats to execute them. The main intention of the United States was to prevent Japan from participating in the·war on the Germany-Italy' side on account of the Japan- Germany- Italy Alliance Treaty, when the United states would also join the War on the side of England. Otherwise the problems of the Japanese withdrawl of troops from China, the commercial problems, etc., were the main view of dispute, preventing the negotiations between the two nations from being achieved. Also the negotiation was a revelation of Japanese expansionism that Japan had been trying to monopolize china, relying on the United staes. In a word, this study analyzes that the policy making processes of the American-Japanese negotiations in order to re-evaluate the characteristics of the negotiation processes.;本稿의 과제는 1941年 4月에 개시되어 1941年 12月 日本이 진주만을 공격함으로서 무산된 미일교섭의 외교정책결정과정을 앨리슨의 정책결정에 관한 이론적 모형(Graham T.Allison's Model)을 응용하여 분석 하려는 것이다. 1950年代 중반이래 주로 영국과 미국을 중심으로 외교정책결정에 관한 연구가 행해졌다. 즉, 1차대전의 발발, 1950년 한국전쟁에의 미국의 개입결정, 1956년 영국의 수에즈사건에의 개입결정, 1962년 쿠바위기시의 케네디대통령의 결정 등 특정한 결정에 대한 사례연구들이다. 이러한 사례연구를 위한 이론적인 근거를 제시해주고 있는 정책결정이론의 대표적인 학자로는 사이몬(H.A.Simon), 린드블롬(Charles E. Lindblom), 에치오니(A.Etzioni), 스나이더(Richard C.Snyder), 로즈나우(James N.Rosenau), 앨리슨(Graham T.Allison) 등이 있다. 앨리슨의 세가지 정책결정모형의 일반적인 특징은 다음과 같다. 첫째모형은 합리적행위자(Rational Actor Model)모형으로 국가조직 전체를 단위로 삼아 單一目標를 지니고 그 목표의 극대화를 위하여 조직성원이 결집되며 그 목표는 정부의 책임자로부터 명령에 의해 하달되고 권력과 권위가 조직의 長에게 집중되어 있다. 둘째모형은 조직과정모형(Organizational Process Model)으로 정책은 정부의 다원적인 조직구조의 산출로 나타나며, 전체조직의 목표외에도 各 下部組織의 목표가 병존하며 정책결정과정에서 표준운영절차(Standard Operation Process)라는 의사결정규칙에 의해 결정이 이루어지고 전문적이며 기능적인 문제의 해결방안이 배분되어 있어서 실질적 권위는 하부조직에 있다. 세째모형은 관료정치모형(Bureaucratic Politics Model)으로 정책결정이 참여자들간의 정치적게임의 결과로 이루어지고 정책결정에 참여하는 者들은 各各 個人의 目標를 가지고 있고 정치적게임의 참여자는 헌법, 법률 및 관례에 의존하며 특히 협상, 연합 및 다수결의 방법을 사용한다. 이상의 앨리슨의 정책결정모형을 바탕으로 하여 미일교섭의 역사적 상황을 미국의 정책결정원칙과 변천, 일본의 정책결정구조의 특징과 적극적 외교정책의 전재, 미국의 대응적인 외교정책을 중심으로 고려해 본 결과 미일교섭의 정책결정과정은 여섯단계로 나누어진다. 첫째, 미국측의 제안에 의해 양측 민간인이 참여하여 개시된 미일교섭과 교섭의 결과로써 산출된 중식문서인 미일양해안의 성립단계, 둘째, 일본측의 수정안제안과 그에 따른 미국의 경화된 태도, 세째, 일본의 적극적인 남방진출정책의 전개와 미국의 경제적 단교조치, 네째 일본의 수뇌회담제안과 그 결과, 다섯째, 東條內閣의 成立과 더불어 제출된 최종적인 제안, 여섯째, 미국측의 헐 노트(Hull Note)발표와 진주만공격의 단계이다. 각각의 정책결정단계를 앨리슨의 세가지 모형의 시각을 통하여 분석하였다. 앨리슨의 첫째 모형인 합리적 행위자모형에서는 국가단위의 단일목표와 지침이 외교정책의 공식문서에 나타난다고 하였다. 미국과 일본의 각국이 합리적인 행위자로서의 정부조직을 기반으로하여 공적적인 외교문서 등에 표명한 정책결정의 원칙과 목표가 상충됨으로서 실패로 귀결된 미일교섭의 문제는 다음과 같다. 미일교법의 중추적 문제였던 중국문제를 비롯하여 남태평양문제, 경제제재문제, 삼국동맹문제 등으로 이러한 각 문제를 해결하려는 각국의 정책결정은 결국 각국의 이익과 목표를 충족시키려는 것이었으므로 대립은 완화될 수 없었다. 이러한 대립된 이해관계의 기저에는 대륙정책과 문호개방정책의 각기 다른 정책원칙이 있었다. 앨리슨의 두번째 모형인 조직과정모형의 성격은 하부조직의 실질적인 권위와 전체조직의 목표와 다른 하부조직의 목표, 그리고 표준운영절차(SOP)나 관례대로의 정책결정규칙이 그 특징으로 규정되어진다. 미일교섭은 외교정책의 상호교환이라는 형식을 통해서 이루어졌기 때문에 하부조직의 영향력은 크지 않았다. 즉, 국가의 중대사이기 때문에 상부와 하부간에 목표차이나 조정은 있을 수도 없었거니와, 하부에서 정책결정에 정보를 제공한다 할지라도, 그것은 그 하부조직의 목표를 달성하기 위한 것이라기보다 전체조직의 목표를 위해서였다. 미일교섭의 개시는 민간인에 의해서 이루어진 것으로서 공식적인 절차를 따르지 않은점에서 앨리슨모형의 두번째 형태와는 다른 결정규칙으로 이루어진 것임을 알 수 있다. 미국의 경우는 대통령과 국무장관 그리고 각군 참모장과 정보기관사이에 밀접한 정보망과 의사교환으로 일치된 정책결정을 내릴 수 있었다. 그러나 일본에서는 近衛內閣의 실각과 東條內閣의 成立둥 정책결정담당의 최고의 長이 바뀌었고 강경한 확장정책을 고수하려는 육군측근들과 미일교섭을 지지한 近衛內閣과 외무성 정책결정담당자와의 상충된 정견이 있었다. 즉, 일본에서는 軍部라는 하부조직의 영향력이 미일교섭이 진행되어가고 있는 과정동안 큰 비중을 차지했고 결국 진주만공격이라는 무력적 해결책을 꾀하게 된 것이다. 앨리슨의 세번째 모형인 관료정치형 모형을 따라 미일교섭의 정책결정과정을 봄으로서 다음과 같은 점을 알 수 있었다. 미국에서는 루우즈벨트(Roosevelt), 헐(Hull), 스팀슨(Henry L. Stimson), 녹스(Frank Knox), 마샬(George Catlin Marshall), 스타크(Stark)등 정책결정참여자들이 각각 그들의 개인적인 목표를 가지고 있었다기 보다는 전쟁을 피한 평화적 해결방법을 얻자는데 일치된 단일 목표를 지니고 있었다. 즉, 정치적 결정에의 참여자들이 게임에 의하여 연합동맹등을 거쳐 각 개인의 목표를 달성하려는 성격이 아니라 일본과의 관계를 무력으로까지 발전시키지 않으려는 국가원칙에 동의하여 그 원칙에 따랐던 것이다. 그러나 일본에서는 近衛, 東條, 松岡, 野材 등의 각 정책결정담당자들의 정책목표가 달랐다. 松岡의 극단적인 미일교섭의 무효성 주장은 선택되지 않았으며 軍部의 일원이었고 후에 정부의 長이 된 東條의 결정은 미일교섭의 타결성이 적어지면 무력을 사용한다는 것이었으며 近衛와 野村등은 日本 軍部의 막강한 영향력 안에서도 미일교섭을 진전시키려는 행위자였다. 결국, 국제적인 환경안에서 日本의 국내 정책결정담당자들의 미일교섭과 日本의 정책원칙에 대한 정견은 확장정책을 주장하는 軍部를 중심으로 집중되었고 그 정견이 선택되었다. 앨리슨의 세가지 모형을 응용하여 분석해본 미일교섭은 신질서를 건설하려는 일본과 워싱턴체제로 복귀할 것을 꾀한 미국의 상호대립을 완화해보려는 교섭이었으나 앞에서 살펴본 정책원칙과 그 원칙이 적용된 이해관계의 대립으로 성공할 수 없었다. 앨리슨의 세가지 모형이 가지는 '합리성'의 문제와 '하부조직'이 외교정책에서 가지는 영향력과 정책결정에 참여하는 각각의 참여자가 지닌 성격과 기질의 문제가 보완된다면 미일교섭을 비롯한 모든 정책결정의 사례가 분명히 규명되어지게 될 것이다.