민영화와 국가

Abstract

한국의 정보통신산업은 사회간접자본적인 성격과 공공재적 성격 그리고 규모의 경제로 인한 자연독점성을 지니고 있기 때문에 국가에 의해 공기업으로 운영되어져 왔다. 정보통신산업이 본격적으로 발전하게 된 것은 1961년 「전기 통신법」의 제정이후 국가가 적극적으로 공기업으로 육성하기 시작한 이후였다. 당시 가장 필요한 것은 기술과 자원이었는데 정부는 이를 해외자본과 기술에 의존함으로서 꾸준한 성장을 이룰 수 있었다. 그러나 1980년대를 전후하여 정보통신산업은 민영화라고 하는 근본적인 운영방식의 변화를 맞게 되었다. 정보통신산업의 민영화는 국가가 직접 운영하던 정보통신산업을 공영독점체제로 개편하고, 한국통신과 민간회사의 출자로 경영다각화를 추진함으로 시작되었고, 보다 본격적인 민영화는 1987년 이후에 한국통신과 출자회사의 정부소유주식의 매각과 경쟁도입을 통하여 실시되었다. 그러나 정보통신산업의 민영화는 민영화 초기에 의도하였던 것과는 달리 효율성의 측면과 소득재분배의 면에서 모두 그 한계를 보여주고 있다. 본 논문은 1980년대이후 실시된 정보통신산업의 민영화가 왜 한계를 지니게 되었는가를 분석하고자 하였다. 민영화를 설명하는 정치경제이론에는 맑스주의적 시각과 자유주의적 시각, 그리고 국가중심적 시각이 있다. 맑스주의적 시각과 자유주의적 시각의 민영화는 1970년대의 서구선진산업사회에서 있었던 경제공황과 관련이 깊다. 더구나 맑스주의적 이론은 구조적인 분석을 하는데 적합하기 때문에 한 산업을 연구하는데에 적합하지 않고, 자유주의적 시각은 국가의 역할을 간과하고 있다는 점에서 한국적 상황을 설명하는데에는 한계가 있었다. 한국에서의 민영화는 경제적 위기상황하에서 대안적인 경제정책으로 선택되어진 것이라기 보다는 보다 나은 성장을 위한 방향을 모색하는 가운데 이루어진 것이었고, 추진 과정에서 국가의 역할이 강력히 요구되어졌다. 그러므로 한국적 상황의 민영화를 연구하기 위해서는 국가의 역할을 중시하는 국가중심적 시각이 적합하리라 판단되었다. 연구의 과정은 다음과 같은 문제를 분석하면서 이루어졌다. 첫째, 제 5 공화국의 정권이 민영화라는 경제정책의 대전환을 시도하게 된 배경은 무엇이었는가? 둘째, 경쟁력 강화를 위한 효율성의 증진과 국민주 보급을 통한 대중민주주의의 확산을 목표로 단계적으로 추진하기로 계획된 민영화는 수정과 지연을 거듭하였고 그로인해 정책상의 한계가 드러나게 되었는데 정보통신산업의 경우 이것이 어떠한 양식으로 나타났는가? 셋째, 민영화 추진 과정에서 당시의 정권의 성격은 어떠했으며, 이것이 민영화에 어떻게 반영되었는가? 넷째, 민영화의 한계가 지니는 정치경제학적 의의는 무엇인가? 연구결과 정보통신산업의 민영화과정은 효율성의 제고의 면과 소득재분배면 모두에 있어서 한계가 있는 것으로 밝혀졌고, 이는 민영화 과정에서의 과도한 국가개입의 결과로 설명되어진다. 민영화 추진과정에서 국가의 내부응집성은 강했지만 통신산업 민영화의 추진과정을 살펴볼때 그 방향과 내용이 정치적 논리에 의해서 변화하기 쉽게 되어있기 때문이다. 80년대 후반 민영화 추진은 경제하락과 시장개방압력으로 인하여 단기간에 성과를 거두지 못하자 상당부분 지연되었고, 그 폭이 감소하였다. 이는 경제적인 상황이 악화되자 민영화정책이 정통성의 보완이라는 기능을 상실하자 국가는 민영화를 유보시킨 것이다.;The telecommunication industry of Korea has historically been managed as a public corporation, mainly due to the characteristics which are social infra-capital, public goods and natural monopoly caused by the economy of scale. The industry itself began to develop as a principal industry, aggressively backed by the state as public corporations since 1961 when the Electronics and Communication Laws were enacted. At the time, the necessary elements were technology and resources. So the state was able to furnish through overseas loans and technology from abroad, allowing for phenomenal growth. However, during the early 1980's, the telecommunication industry began its move to privatize thus coming up against fundamental changes in its management principles. The privatization of telecommunication industry was started by the two ways. first, the state changed telecommunication industry which was owned and managed by the state into the public monopoly system. Second, the state multifulied the industry by the hands of private enterprises. And further privatization plans were made by asset sales and deregulation after 1987. However, the privatization of the telecommunication industry displays various weaknesses differing from the initial plans in the efficiency problem and the distribution of the wealth. This study directly approaches the barriers that the privatization plans stumbled upon following the 1980's and the elements which caused the side effects. There are various political economic perspectives to approaching privatization, one would be Marxist and the others, Liberalist and State- centered. The preceding two approaches to privatization are closely related to the economic depression that appeared in developed western countries in 1970's. Furthermore, since Marxist models are adequate for the structural analysis of subjects, it is not an appropriate approach for a single industry. The Liberalist point of view does not stress the part played by the state and thus shows limits in explaining the Korean situation. The privatization which is taking place in Korea cannot be considered an alternative policy to economic crisis, rather it is an alternative seeking growth and the contribution of the state has always been a demanding part to play. Therefore, the state-centered approach which emphasizes the role of the state was considered sufficient to analyze privatization in Korea. The methodology employed analyzed the following problems. First, the premier question would be to approach the reasons which motivated the military regime of the fifth republic to choose the change to the economic policy of privatization. Second, the privatization initially aimed to promote efficiency through the enforcement and to enlarge 'Shareholding-democracy' by offering stocks of public corporations to the public has been limitations. How was it in the case of telecumunication industry? Third, how was the characteristics of the regime during the privatization process and how it reflected in the actual privatization? Finally, what is the political economic significance to the limitation of privatization? The results of the study show that the privatization of the telecommunication industry was limited in the aspect of increasing efficiency and the equal distribution of wealth, which was caused by excessive involvement of the state in the process. The state's internal cohesion was exemplary during the privatization of the telecommunication industry, but the direction of changes were easily conformed to political logic. In the late 1980's, the privatization could not perform to its fullest potential since pressures to open the market and the economic decline which accompanied the period kept the industry from seeing short-term success. The government was forced to stall the privatization plans due to the loss of legitimacy which consequently followed the worsening economic conditions.