남아프리카 공화국의 민주화과정 연구

Abstract

이 논문의 목적은 남아프리카 공화국 주석1)에서 민주화 협상이 성공할 수 있었던 요인을 설명하는 것이다. 연구대상은 1990년 만델라 석방을 전후한 시기부터 1994년 다인종 선거 주석2)가 실시되기까지의 4년 가량의 협상과정이다. 이 분석을 통해 남아공의 민주화 협상과정에는 '권력분점'과 '결속력'이라는 두 가지 협상 성공요인이 존재했다는 사실을 밝히는 것이 이 글의 주내용이다. 남아공의 민주화 과정을 연구하는 의의는 다음 두 가지 사실에서 찾을 수 있다. 첫째, 남아공의 특수한 민주화 과정을 설명할 수 있다. 남아공은 흑백 타협을 통한 민주화가 불가능하게 보였던 국가였음에도 불구하고 4년간의 협상을 통해 평화적인 정권교체를 이루었다. 둘째, 남아공의 민주화 과정을 설명하기에 적실성있는 민주화 이론이 드물다. 대부분의 이론은 '국민통합'이 모든 민주화 과정에 앞서 성취된 것으로 가정한다. 그러나 남아공의 민주화는 인종간의 단절이 극심한 사회에서 국민통합의 기반없이 이루어졌다. 국민통합이 완결되지 못한 사회의 민주화에 관한 연구의 필요성이 지적될 수 있다. 이 논문의 내용은 다음과 같다. 서론인 1장에서는 문제제기와 연구방법을 밝히고 남아공 사회의 특수성을 언급한다. 43년간 시행된 아파르트헤이트정책은 국민통합이 이루어지지 않은 특수한 사회를 만들어 내었다. 2장의 전반부에서는 남아공의 민주화를 위해 유용한 민주주의 원칙을 모색하는 과정으로 '다수지배의 원칙'과 '권력분점의 원칙'을 차례대로 검토한다. 인종간의 극심한 갈등을 겪는 남아공의 민주화 과정을 위해서는 '권력분점'이 도입되어야 한다. 그 이유는 다음과 같다. 첫째, '다수지배의 원칙'은 또 다른 인종차별의 원인이 될 수 있다. 둘째, 소수세력을 협상으로 유인하기 위해서도 '권력분점'의 원칙은 필요하다. 2장의 후반부에서는 남아공에서 협상이 시작될 수 있었던 원인을 설명하기 위해 기존의 민주화 이론을 살펴본 후 이를 남아공 사례에 적용한다. 국내요인으로는 反정부세력 중에서 온건파인 ANC 주석3)와 정부세력 중에서 개혁파인 국민당이 각 세력의 중심적 역할을 하고 있었고 이들이 협상을 이끌었다는 점을 설명한다. 그리고 국외요인으로는 對남아공 경제제재와 정치적 고립화, 냉전의 종식 등을 언급한다. 이상의 요인들은 남아공의 정치세력들을 협상으로 유도하는 역할을 하였다. 3장에서는 협상과정에 대한 분석이 이루어진다. 구체적으로는 협상주체, 협상쟁점, 협상전개양상 등을 설명한다. 협상과정에 등장하는 정치세력으로는 총선 결과 가장 많은 득표를 한 ANC, 국민당, 인카타 자유당, 백인극우세력 등을 분석한다. ANC와 국민당은 협상의 주축세력이었고 양자의 합일점을 찾아가는 것이 곧 협상과정이라고 할 수 있을 정도로 협상과정동안 영향력있는 세력이었다. 그리고 인카타 자유당과 백인극우세력은 남아공의 민주화 협상을 위협했던 흑백극우세력들이었다. 협상과정에 임하는 이들의 기본입장은 그들이 다수세력인가 소수세력인가에 따라 구분된다. 절대다수의 지지를 받는 ANC와 소수의 지지를 기반으로 하는 국민당의 기본입장은 권력집중을 추구하는 대통령제와 권력분산을 추구하는 연방제로 양분되어 있었다. 흑백극우소수세력들의 입장도 역시 권력분산에 입각한 것이었다. 그러나 현정부를 주도하고 있는 국민당은 군사기구와 행정기구 등을 통제하고 있었고, 이점은 대중의 지지가 ANC의 자산이듯이 국민당의 입지를 결정짓는 중요한 자산이었다. 따라서 국민당은 소수세력이면서도 ANC의 협상상대가 될 수 있었다. 이에반해 극우세력은 ANC의 협상상대가 될 수 있는 자산이 없었다. 따라서 극우세력의 주장이나 행동방식은 국민당보다 극단적이었다. 그들은 독립국의 건설을 선호하였고 '타협'이 아닌 '위협(outbidding)'의 방식을 취했다. ANC와 국민당이 협상중심세력이었다면 인카타 자유당과 백인 극우세력은 협상위협세력이었다. 협상쟁점은 과도헌법의 원칙들에 관한 것이었다. 선거, 제헌의회, 지방권한 등의 주제에 대해 다수세력과 소수세력은 권력집중과 권력분산의 대치되는 입장을 주장했다. 협상과정은 완전한 다수지배와 완전한 권력분점의 입장이 제 3의 대안인 행정부내의 권력분점이 보장되는 대통령제로 합의를 이루어가는 양상을 보였다. 협상참가자수에 따라 양자협상과 다자협상으로 구분되고 협상내용에 따라 사전협상과 본협상으로 나뉘어질 때, 남아공의 협상과정은 사전협상, CODESA 주석4), 양자합의, 다당협상과정 주석5)의 순서로 전개되었다. 사전협상은 협상준비를 위한 양자협상의 시기로 ANC와 국민당의 양자는 다수의 정당이 참여하는 회의의 개최에 대해 합의한다. 그 결과 열린 CODESA는 남아공 최초의 다수정당회의였다. 그러나 ANC와 국민당이 회의기간동안 입장 차이를 좁히지 못하면서 CODESA는 결국 실패하였다. 이후 양자합의가 이루어지기까지 ANC와 국민당은 타협을 거부하고 독자적인 행동을 취했고 민주화 협상의 타결은 어려워 보였다. 그러나 이시기에 양자는 민주화 협상에서 핵심적인 합의를 이루어내기도 하였다. 그 내용은 권력분점과 관련된 것으로 구체적인 합의사항은 '2월합의'를 통해 발표되었다. 협상과정의 마지막은 두번째의 다자협상인 다당협상과정이었다. 극우세력들의 반대에도 불구하고 1993년 11월 다당협상과정은 권력분점에 기초하는 과도헌법을 통과시켰다. 4장에서는 이상의 협상과정 분석을 토대로 남아공의 협상성공요인은 '권력 분점'과 '결속력'임을 설명한다. '권력분점'은 ANC과 국민당의 양자사이와 양자와 극우소수세력간에서 찾아볼 수 있다. 양자간의 권력분점은 권력집중의 대통령제를 주장하는 ANC와 권력분점의 연방제를 주장하는 국민당의 기본입장이 '행정부내의 권력분점'에서 타협점을 찾는 방식으로 이루어졌다. 극우소수세력과 ANC-국민당간의 권력분점은 주로 지방정부의 권한에 대한 것이었다. 특히 과도헌법안이 통과된 1993년 11월 이후 총선이 실시된 1994 년 4월까지의 기간 동안 남아공에서 이루어진 타협은 모두 ANC-국민당과 극우 소수세력들간의 타협이었다. '결속력'은 남아공 민주화 과정의 특수성을 설명하기 위한 개념이다. 남아공에서는 쿠테타의 위협이 존재하지 않았고 흑인 노동자들은 즉각적인 부의 재분배를 요구하기보다는 성장을 통한 재분배라는 ANC의 경제정책을 수용하는 태도를 보였다. 군부와 흑인노동자들이 민주화 과정에서 방해세력으로 존재하지 않을 수 있었던 원인을 정치세력간의 '결속력'에서 찾는다. ANC와 국민당은 각자의 진영을 통제할 수 있었다. 아파르트헤이트정책의 피해자로 수십년을 살아온 흑인의 유대감과 ANC지도부의 포섭전략을 바탕으로 ANC는 공산당과 노조를 규합해 낼 수 있었다. 그리고 ANC를 견제해 줄 수 있는 정치세력이 필요했고 한편 권력분점의 합의를 통해 차기 과도정부기간동안 직업보장을 약속받았던 군부와 관료는 국민당에게 복종하였다. 결론에서는 남아공의 민주화가 시사하는 바를 살펴보고 협상과정 이후 남아공의 민주화를 위해 필요한 두 가지 조건으로 경제성장과 국민통합을 지적한다.;This research is directed towards explaining the causes of successful democratic transitional negotiations in the Republic of South Africa. The scope of this research is the period from the release of Nelson Mandela in 1990 to the first multi-racial election in 1994. The demonstration of this process leads up to the fact that two successful elements exist in the process : 'power-sharing' and 'solidarity'. The study on the democratic transition of South Africa is significant in two aspects. First, the democratic transition of South Africa is uncommon and unique. The peaceful transition through negotiation is not a corollary in South Africa. The country had been believed to be one of the most improbable societies for the Black and the White political reconciliation. Second, the conventional democratization theories have difficulty in elucidating the South Africa case. Most theories presuppose that the 'national unity' precedes the all democratization process. However the democratic transition occurred in South Africa, where 'national unity' has not been achieved yet. This paper consists of five chapters: Chapter 1 is an introductory part where the aim and the methodology of this research are noted. It also refers to the peculiarity of South African society : the apartheid-the system that has flagmented the society for 43 years. The first half of chapter 2 cavasses two types of democracy, 'majority rule' and 'power-sharing' by way of searching for the appropriate model for South Africa. Power-sharing is suitable for democratization in a deeply divided society for two reasons. First, majority rule might turn into reverse discrimination so called the Black rule over the White. Second, power-sharing is necessary to induce minorities to participate in the negotiation. The second half of chapter 2 demonstrates how the democratic negotiation is initiated. Various political theories on democratic transition are introduced and applied to the South Africa case. The most substantial domestic factor is that the reformers prevail over standpatters within the government and democratic moderates are superior to radicals within the opposition. Both are able to be in center during the democratic transition and to lead the negotiation process. Outside the country economic sanctions, political isolation-and the termination of the cold war were influential. These factors induced political actors to bargain with the former adversary. Chapter 3 is on the negotiating process itself. It deals with actors, agenda, and the phases of negotiations. Four actors who won the most votes are analysed especially about their upholders and assertions. They are African National Congress (ANC), National Party, Inkatha Freedom Party, and the White Right. ANC and National Party are core forces who lead the negotiation. And the Inkatha Freedom Party and the White Right parties are the ultra-right minorities. Political positions of these parties are determined by whether majority or minority. ANC who was endorsed by the majority of the people insisted majority rule, and National Party who was supported by minority demanded power-sharing. The Black-White ultra right parties urged the necessity of power-sharing as well. However, National Party and the ultra right forces are somewhat 야fferent in details. Though National Party was minority, it had assets which entitled the party to be a bargaining partner to ANC . The defense force and the bureaucrat were under its control. Compared to this, the ultra right had any notable possessions to be compatible with National Party. They were more radical regarding the tactics and preferred outbidding in pursuit of their own independent territory, volkstaat. Controversial debate concerns the disciplines of interim government. Majority and minority parties propose distinct ideas regarding elections, the constitutional assembly and provincial power. During the negotiation, two opposing proposals of majority rule and power-sharing converged into a third alternative: the power-sharing in the executive so called grand coalition. The negotiating procedures could be articulated as the following. There are binary bargaining and multilateral bargaining in respect to the the number of the participant, and pre-negotiation and negotiation itself depending on the agenda. According to this classification, the negotiating process of South Africa is categorized into four phases: pre-negotiation, Convention for a Democratic South Africa (CODESA), binary consent and Multi-Party Negotiating Process (MPNP). Pre-negotiation period for binary bargaining closed with the commitment to convene the multilateral bargaining. CODESA was the first multilateral bargaining conference in vain. At interval of two multilateral meetings, CODESA and MPNP, South Africa was in turmoil. Then ANC and National Party came to a substantial agreement over the disciplines of a prospective government and announced 'the February accord'. The purport of the February accord is the power-sharing which was possible due to ANC's concession. The last phase of the negotiation is another multilateral bargaining named MPNP. In spite of the objection from the ultra right, MPNP passed the draft of the interim government in November 1993. Chapter 4 illustrates that power-sharing and solidarity contributed to the successful democratic negotiation in South Africa. Power-sharing can be explained in 2 ways. First one is between ANC and National Party. Presidentialism of ANC and federalism of National Party have been mitigated owing to mutual concessions. They compromised and created the hybrid form of 'executive power-sharing'. Second one is between ANC-National Party and the ultra right minorities. This is observed mainly in the period from the dissolution of MPNP to the 1994's election. Its concerns were concentrated on the power structure of a provincial government. Solidarity is the term for explaining uniqueness of the South African democratic transition. There was no threat of coup d'e'ta and the Black labour endured the destitution instead of urging the immediate economic reform. In other words, disloyal defense forces and radical workers or communists could not be in the way throughout the negotiation process. The reason of this unusual phenomenon is the solidarity among political forces in two camps. In opposition part, ANC could command the labor union and the communist party such as the Congress of South African Trade Union (COSATU) and the South African Communist Party (SACP). This was facilitated by the deep emotional bond and by co-opting the leaders of diverse organizations. The security and bureaucrat submitted to the National Party. The Whites believed that they were in desperate need of protection from the majority Black. Besides, the February accord on power-sharing guarantees a secure job for the White public servant and the security force under the expected interim government. Chapter 5 is a conclusion. This sums up what is explained above and mentions the essential conditions for further democratization in South Africa: economic prosperity and national unity.