지방의회 입법기능 활성화에 관한 연구

Abstract

1991년 4월, 지방의회 출범 이후 현재까지 지방의회의 기능과 역할 강화를 통한 지방의회활동의 활성화를 모색하고자 하는 논의가 꾸준히 제기되고 있다. 지방자치가 종래 관료중심주의에서 시민중심주의의 행정으로 변화함에 따라 시민을 대신하는 지방의회의 집행부의 견제와 감시의 필요성이 더욱 요구되고 있으나, 기대했던 만큼의 성과에 이르지 못하고 미흡한 부분이 많다는 것이 대체적인 의견이다. 무엇보다도 지방의원의 활동을 보좌해줄 법적·제도적 장치의 미비로 의원들의 사기저하에 지방자치가 제대로 정착되지 못했을 뿐만 아니라, 시민들의 적극적인 관심과 참여가 지방의회가 제대로 입법기능을 발휘하게 하는 원동력임에도 불구하고, 그동안 지역주민과 시민단체가 보여준 관심과 참여 역시 기대에 미치지 못했던 점 등을 살펴볼 때 지방의회를 둘러싼 지역 환경이 제대로 갖춰지지 못했다고 할 수 있다. 더욱이 지방의회의 본질적 기능인 자치입법기능은 각종 조례를 제정하거나 개정 또는 폐지하는 활동은 지역주민들에게 커다란 영향을 미치지만, 입법기능에 관한 연구자체가 많지 않다. 지방의회의 입법기능에 관한 소수의 연구들도 의회의 일반적 의정활동의 일부분으로서 취급하는데 그치고 있고, 입법기능과 활동에 초점을 맞춘 연구는 거의 없는 실정이다. 그 이유는 무엇보다도 자료의 부족이 큰 원인이라 할 수 있는데, 입법과정 연구에 이용할 수 있는 본회의 및 위원회의 회의록, 의회회보, 각종 보고서, 의원들의 자서전 등의 자료가 있음에도 불구하고, 원자료 가운데는 일반에게 공개되지 않는 것이 적지 않다. 또, 비교적 쉽게 입수 가능한 자료들도 해당 기관에서 체계적으로 관리를 유지하지 못하고 있어서 활용에 부적당한 측면도 많다. 따라서 본 연구의 목적은 지방의회의 입법 기능에 미치는 영향요인을 탐색하는 것을 중심으로 하여 다양한 영향요인들이 지방의회의 입법기능에 어떠한 영향을 주며, 앞으로 이러한 영향요인을 어떻게 활용해야 하는지를 실증적인 분석에 기초하여 알아보고자 한다. 먼저, 본 연구에서의 입법기능은 자치조례로 한정하였다. 연구대상은 2006년 민선 4기로 구성된 246개소의 지방의회로 정하고, 입법기능에 영향을 주는 요인을 밝히기 위하여「상임위원회 수, 의회별 의원정수, 의정비, 의회별 평균 연령, 의회별 평균 학력, 의회별 경력비율, 지역언론매체 수, 의원1인당 주민 수, 재정자립도」의 총 9가지 변수가 ‘의원 1인당 자치조례처리 수’에 미치는 영향력을 살펴보았다. 둘째, 분석결과 각 지방의회별로 영향을 미치는 요인이 다르게 나타났음을 알 수 있었다. 먼저, 전국의 지방의회에서는 상임위원회 수가 적을수록 의원 1인당 자치조례처리 수가 많아진다고 나타났다. 또, 광역의회에서는 지역언론매체 수가 많을수록 의원1인당 자치조례처리 수가 많아졌다. 그러나 기초의회의 경우에는 의원 정수가 적을수록, 의원 1인당 주민수가 적을수록, 그리고 재정자립도가 높을수록 의원 1인당 자치조례처리수가 많아졌다. 이러한 기초의회를 다시 시·군·구로 구분해서 살펴보면, 시의회는 의원정수가 적을수록, 군의회는 의회별 평균 학력이 높을수록, 의원 1인당 주민수가 적을수록, 재정자립도가 높을수록 의원1인당 자치조례처리수가 많았다. 그리고 구의회는 상임위원회 수가 적을수록, 의회별 평균연령이 적을수록 의원1인당 자치조례처리수가 활발하게 나타나는 것을 확인할 수 있었다. 본 연구의 함의는 첫째, 지방의회의 입법 기능에 미치는 영향요인을 탐색하여 입법기능 활성화 연구를 도모하였다. 본 연구에서는 동일한 연구모형을 두고, 지방의회 별로 입법기능에 대한 유의미한 독립변수에 차이를 보였다. 이는 각 지방자치단체 간의 서로 다른 메커니즘이 작용하여 이 같은 결과가 나온 것으로 추측된다. 다양한 영향요인들이 의회 운영에 어떠한 영향을 주는지를 확인하였기 때문에 이를 토대로 앞으로 어떤 연구가 필요한지에 대한 방향성을 제시하였다. 둘째, 객관적인 자료를 통하여 실증분석을 함으로써 입법기능 활성화 요인에 대한 결과의 일반화 수준을 높였다. 기존 선행연구들은 주로 설문방법을 통하여 의회의 입법기능이나 의정기능에 대한 의원, 공무원, 지역주민들의 평가와 만족도 조사를 실행하였는데, 이는 개인의 주관적인 성격이 강하기 때문에 일반화가 어렵다는 한계가 있었다. 본 연구에서는 이러한 한계를 탈피하여 입법기능에 미치는 영향력을 살펴보았다. 그 결과 상임위원회, 의원정수, 의회별 평균학력, 의회별 평균연령, 지역언론매체 수, 의원1인당 주민 수, 재정자립도가 의회의 입법기능에 중요한 변수임을 알 수 있었다.;In South Korea, Local council system was reinstated in 1991 and has maintained until now. This system has contributed to localization, decentralization and democratization of South Korea government, but there are still negative evaluation and public opinion about local council system. Especially, people perceive local council system as something valueless. They think that this system doesn't operate its role and function well. Thus it needs to study how to improve local council system. Legislative function is the most important and basic one of the local council's various functions. Therefore it's important to study on factor influencing local council's legislation. This study set nine independent variables to influence local council's legislation. And this study divided local councils into five sectors; 16 wide-councils, 230 base-council; 75 cities, 86 districts, and 69 boroughs. As the result of regression analysis, it showed that each local council was influenced by various independence variables; standing committee, local council members, average ages per local council, average education levels per local council, population per local council member, local media, reliance ratio of local finance. A few factors setting this study influenced big effect each type of local council statistically, but the others(salary for local council members, career) did not exert any effect on legislation function. Conclusively, this study suggests that each local councils has each different mechanism and it is a major causes of each different factors influencing results. Therefore it needs to find or set other detail factors to influence local council system.