정부 R&D예산 사전조정과정에서 전문가 참여와 역할에 관한 연구

Abstract

합리적인 정책결정에 대한 관심은 보다 명확하고 객관적이며 과학적인 근거를 기반으로 정책결정의 모호성과 불확실성을 줄이고자 하는 근거기반 정책결정에 대한 관심으로 이어지고 있으며, 이와 더불어 정보와 자료, 지식 등 정책근거에 대한 관심도 증가하고 있다. 그러나 정부 예산결정은 합리적인 결정이라기보다 기존의 관행이나 정치적 목적, 과거 예산결정결과에 기반 해 이루어지는 경향이 있으며 정치적 성향이 강하다고 할 수 있다. 이와 더불어 우리나라 예산결정과정에 대해서는 거의 알려진 것이 없으며, 예산과정에서 참여자들의 행태에 대한 구체적인 연구결과도 부족한 실정이다. 특히, R&D예산의 경우 매년 10%에 가까운 증가율을 보이고 있음에도 불구하고 실제로는 어떠한 과정을 통해서 예산결정이 이루어지는 가에 대한 연구도 매우 부족하고 정부 R&D 프로젝트 선택과정에 대한 논의도 거의 없는 상황이다. 더욱이 R&D예산은 고도의 전문성으로 인해 정보 비대칭성이 매우 높고 성과측정이 어려우며 장기적으로 효과가 지속되고 인과관계가 불명확하다는 특징을 갖기 때문에 일반적인 예산결정보다 더 어렵고 난해하다고 할 수 있다. 이에 우리나라는 각 부처에서 제시한 R&D예산에 대해 국가과학기술위원회의 전문가위원회를 통해서 R&D분야 민간 전문가들이 예산배분에 대한 심의의견을 제시하도록 하고 있다. 그렇다면 이들 과학기술분야 전문가들은 정부 R&D예산 사전조정과정에서 어떤 역할을 수행하고, 예산문제를 해결하기 위해 어떤 인식과 행태를 보이는가? 그리고 이들은 R&D예산 문제를 해결하기 위해 자신의 전문성을 어떻게 활용하며, 어떤 역할을 수행하고 있는가? 이 연구는 이러한 문제에 대한 해답을 찾아보고자 한다. 보다 구체적으로 이 연구는 다른 예산결정과 달리 과학기술분야 전문가의 참여를 허용하고 있는 정부 R&D예산 사전조정과정에서 전문가의 인식과 경험을 살펴봄으로써 R&D예산 사전조정과정에서 이들 전문가의 인식과 경험, 역할을 분석하고자 한다. 이 연구는 상대적으로 연구가 부족한 R&D예산 결정과정에 대한 보다 다양한 이해와 정보를 제공하는 동시에 연구결과의 타당성을 높이기 위해 양적조사와 질적조사를 결합한 통합연구방법을 활용하였다. 연구모형은 Thurmaier & Willoughby가 제시한 다중합리성 모델을 기반으로 설계하였으며, 설문조사 결과를 보완하기 위해 심층 인터뷰를 실시하였다. 연구의 주요 결과는 설문조사와 심층 인터뷰 결과로 각각 나누어서 살펴볼 수 있다. 우선 설문조사 결과에서 Thurmaier & Willoughby가 제시한 다중합리성 모델에 대한 응답결과를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 응답자들은 소속기관의 정향성에 대해 관리ㆍ계획ㆍ정책정향성을 더 고려하고 있는 것으로 나타났으며 산업계에 속한 전문위원이 다른 기관소속 전문가보다 관리ㆍ계획ㆍ정향성을 더 많이 고려하고 있었다. 둘째, 전문가 역할과 관련해서 응답자들은 모든 역할을 다중적으로 수행하고 있었지만 그 중에서 정책분석가 역할을 가장 중시하는 것으로 나타났다. 또한 예산을 심의함에 있어서 전년도 자료나 예산액을 기준으로 활용하는 점증주의적 행태를 발견할 수 있었으며, 전문가로서 자신의 경험이나 전문지식을 중요한 정책결정 근거로 활용하고 있었다. 셋째, 응답자들은 R&D예산 문제를 다면적으로 인식하고 이를 해결하기 위해서 다양한 합리성을 활용하고 있었으나 경제적ㆍ기술적 합리성을 가장 중요하게 고려하고 있었다. 넷째, 자신의 심의결과가 최종 R&D예산결정에 영향을 주느냐는 질문에 대해 응답자들은 어느 정도는 영향을 미친다고 인식하고 있었으나 영향력이 낮다고 응답한 응답자도 적지 않았다. 또한 이들은 R&D예산 결정과정에서 대통령과 기획재정부의 영향력을 가장 높게 평가한 반면, 국가과학기술위원회의 영향력을 가장 낮게 인식하고 있었다. 다섯째, R&D사업안을 심의함에 있어 전문가들은 자신의 경험과 판단을 주요한 정책결정 자료로 활용한 반면에 타 전문가의 의견은 상대적으로 덜 고려하는 것으로 나타났다. 마지막으로 회귀분석 결과를 살펴보면, 법적ㆍ정치적 합리성을 더 많이 고려할수록 R&D예산 결정에 대한 영향력이 높다고 인식하는 반면 관리정향성과 경제적 합리성을 더 많이 고려하고 반대자 역할을 중시하며, 다른 전문가의 의견을 더 많이 반영할수록 R&D예산에 대한 결정영향력이 낮다고 인식하고 있었다. 두 번째로 심층 인터뷰 결과는 크게 5가지로 나누어서 살펴볼 수 있다. 첫째, 인터뷰 결과를 살펴보면 참여자들은 심의과정에서 다중적인 역할을 수행하고 있었다. 특히, 이들은 심의과정에서 정책적 판단을 중시하고 있었으나 이와 동시에 정치적 판단 또한 중요하게 고려하고 있음을 알 수 있었다. 둘째, 참여자들은 예산의 다양한 측면 중에서도 경제적 측면이나 효율성을 가장 중시하고 있었다. 그러나 경제적 성과를 측정하기 어렵고 설혹 경제성이 없다하더라도 향후 과학기술 발전을 위해 정부예산으로 지원해야 하는 사업이라면 지금과 같은 경제 중심의 심의에서는 제대로 평가받거나 지원받기 어렵다는 점에서 문제가 될 수 있다. 셋째, 참여자들은 R&D예산이 충분하다고 인식하고 있었으며, 예산이 매년 증가해왔기 때문에 예산의 효율적 사용이나 경제적 성과를 중시하고 있었는데 이러한 인식은 대통령이 실용성을 강조하는 분위기와 맞물려 경제성을 중요시하는 분위기를 형성했다고 할 수 있다. 넷째, 과학기술분야 전문가들이 R&D예산 사전조정과정에 참여한 이유는 바로 이들이 가지고 있는 전문성 때문인데, 이러한 전문성은 오랜 기간 관련 분야에서 쌓은 경험과 지식을 바탕으로 형성되며 경험을 통해 획득한 통찰력도 이들 전문가에게 필요한 주요한 자질임을 알 수 있었다. 다섯째, R&D예산 결정 영향력에 대해서는 설문조사와 마찬가지로 두 가지 입장으로 나뉘었는데, 이러한 의견 차이는 단순히 개인의 인식차이라기보다는 정책단계에 따른 전문가 역할에 대한 인식차이로 볼 수 있을 것이다. 마지막으로 인터뷰를 통해서 전문가 사이에서도 전공분야에 따라 기초분야에 대한 인식에 차이가 있다는 점, 정책과정에 대한 경험과 지식 부족으로 처음으로 예산심의에 참여한 전문가들이 어려움을 겪을 수 있다는 점, 자신의 전공분야 이외에는 제한적으로 심의에 참여할 수밖에 없다는 점 그리고 위원회 구성에 있어서 다양성을 확보하지 않을 경우 문제가 될 수도 있다는 것을 알 수 있었다. 이상의 연구결과를 종합해 보면 다음과 같다. 첫째, 심의과정에서 전문가의 영향력과 역할에 대한 평가는 이들이 정책결정의 어느 단계에 참여하느냐와 더불어 자신들의 심의결과가 다음 번 정책단계에서 얼마나 수용되었는가에 따라서 두 가지 의견으로 나뉘었다고 볼 수 있다. 실제로 이들 전문가들은 R&D사업이 기획되는 단계가 아니라 부처에서 어느 정도 기획된 단계에서 사업안을 심의하며 국가과학기술위원회에서 확정된 심의의견이 기획재정부와 국회심의를 거쳐서 결정되기 때문에 자신들의 영향력이 상대적으로 낮다고 인식하고 있는 것으로 나타났다. 또한 자신들의 심의의견이 다음 번 정책단계에서 수정되거나 변경될 가능성이 높다는 문제를 제기하였는데, 이는 결국 다음 번 정책단계에서 이들이 제시한 정책근거가 얼마나, 어떻게 활용되었느냐에 대한 정보가 제공되기 않기 때문이라고 할 수 있다. 따라서 이들의 심의결과가 얼마나 수용되고 활용되었는가에 대한 정보제공이 필요하다고 할 수 있다. 둘째, R&D예산의 꾸준한 증가와 예산 성과 및 효율성을 강조하는 분위기, 경제적 성과에 대한 관료들의 요구와 기초에 대한 합의된 개념의 부재는 이들 전문가들이 예산심의 과정에서 경제성이나 경제적 성과를 중시하게 하는 원인으로 작용했다고 볼 수 있다. 더욱이 이러한 원인은 전문위원회의 R&D예산 심의에서 경제성과 향후 산업화 가능성, 효율성 등에 평가의 초점을 두게 하여 상대적으로 경제성 측정이 약한 기초분야가 예산안 심의과정에서 불리한 위치에 놓이게 되는 결과를 초래했다고 볼 수 있다. 기초분야에 대한 투자를 확대하기 위해서는 기초과학연구진흥협의회와의 협력과 더불어 무엇을 ‘기초’연구로 볼 것인지에 대한 논의와 합의도 필요하며 이러한 합의를 바탕으로 기초와 비 기초를 구분하여 따로 심의를 진행하는 것도 하나의 방안으로 제안할 수 있을 것이다. 셋째, R&D분야의 전문성만을 지나치게 강조하는 것이 오히려 심의과정에서 전문가들의 심의를 한정시키는 문제를 가져올 수 있다. R&D분야는 분야 내의 정보격차가 크기 때문에 전문가조차도 자기 전공분야 이외의 분야에 대해서는 전문적으로 평가하기 어렵다. 따라서 이들이 갖는 전문성은 1차적으로 자기 전공분야에 대한 전문성으로 한정된다고 볼 수 있다. 그런데 정책과정에서는 이러한 전공에 대한 전문성 이외에도 정책문제를 해결하기 위한 전문성이 존재하는데, 이는 결국 정부정책 결정과정에 대한 경험과 이해를 바탕으로 한 전문성이라고 할 수 있다. 따라서 전문가위원회를 구성함에 있어 다양한 전공분야의 전문성을 확보하는 것은 중요한 이슈라고 할 수 있으며, 이와 더불어 부족한 정책적 전문성을 보완할 수 있는 장치에 대한 고려도 필요하다. 넷째, 앞서 제기한 정책전문성의 보완문제는 협력기관이나 타 분야 전문가와 어떤 관계를 맺을 것이냐의 문제와 연계된다고 볼 수 있다. 매년 R&D예산 규모가 증가하는 만큼 다양한 정보와 사업안이 제출되고 있는 상황에서, 전문위원 개인의 자질과 능력만으로 모든 정보와 자료를 분석ㆍ평가하는 것에는 한계가 있다. 따라서 오랜 기간 R&D예산 배분과정에 참여한 KISTEP이나 출연(연)이 보다 객관적이고 양질의 평가자료를 생산하는 것은 더욱 중요한 일이 되고 있으며, 단순히 자료생산뿐 아니라 R&D예산 배분과정에서 보다 적극적인 정보제공자이자 행위자로써 참여하는 것이 필요하다고 보인다. 이와 함께 정책에 대한 전문성을 확보하고 있는 공무원들과의 협력적 관계를 통해 부족한 정책전문성을 보완하는 것도 하나의 방법이라고 할 수 있다. 마지막으로 전문가위원회의 구성과 관련하여 전문가 선택기준과 선정방식, 이들의 다양성을 어떻게 확보할 것인가의 문제는 매우 중요한 이슈라고 할 수 있다. 전문가위원회에 어떤 전공지식과 경험, 관점을 가진 사람이 참여하느냐에 따라서 R&D예산 문제에 대한 접근과 논의의 방향은 달라질 수 있으며, 심의결과에도 상당한 영향력을 행사하게 된다. 더욱이 과학기술에 대한 판단과 평가는 사회문화적 맥락에서 자유로울 수 없으며, 과학기술은 이러한 사회적 요구와 환경적 맥락을 고려할 수밖에 없다. 따라서 다양한 사회적 맥락과 복잡하고 다원화된 사회적 요구와 이해관계 등을 고려하기 위해서는 전문가위원회의 다양성을 담보하는 것이 중요하다고 할 수 있으며, 이를 위해 어떤 기준과 방식을 통해 전문가위원회를 구성할 것인가에 대한 보다 다양한 논의가 필요하다고 할 수 있다.;There has been a growing interest in rational decision-making, and this interest leads to emphasize evidence-based decision making(EBPM) that makes some efforts to reduce ambiguity and uncertainty in policy making. Evidence-based policy is public policy informed by rigorously established objective evidence, therefore it is important to have a rigorous evidence and various information, data and knowledge. However, government's budget decision is generally made on the basis of existing practice, political goal or result of the past budgeting decisions and has strong political orientation. Besides little is known about government budgeting process, research on participants' behavior in budgeting process is insufficient. While R&D budgets has been increased with an average annual increase of 10 percent since 1990, it's difficult to find how R&D budget decision is made and how government R&D projects are selected. Especially, R&D budget has quite different characteristics such as high professionalism and information asymmetry, difficulty of performance measurement, long-term effect and uncertainty of causal relationship, and these characteristics make R&D budget decision more difficult policy problem. Korean government has utilized very unique system to solve this problem, it's called pre-coordination system of national R&D budgets. Expert committees composed with R&D experts under the NSTC(National Science & Technology Commission) evaluate the R&D budget proposals submitted from various government departments including MEST(Ministry of Education, Science, and Technology), MW(Ministry of Health & Welfare), MKE(Ministry of Knowledge Economy) and ME(Ministry of Environment). What is R&D experts' role in this pre-coordination system of national R&D budgets, how they aware this R&D problem and how they behave to solve this problem? How they utilize their expertise and professionalism to understand and resolve R&D budget problem? And What is their role in this process? This study tries to answer these questions. Concretely this study focus on R&D experts' perception, experience and behavior, analyzes their role and understanding, problems in pre-coordination process of R&D budget. This study applies both qualitative and quantitative approaches to provide more various understanding and information and to increase validity of research results. Survey design was based on the multiple rationalities model of budgeting proposed by Thurmaier & Willoughby, in-depth interview with R&D experts was conducted to complement the survey results. Research findings are divided into two categories- quantitative results and qualitative results. First, survey results to test the multiple rationalities model of budgeting are following: 1)Respondents replied they considered management, planning and policy orientation more important, especially experts' response in industrial part was higher than others. 2)Experts played multiple role(adversary, conduit, facilitator, policy analyst and advocate), but they emphasized on policy analyst role. They showed incremental behavior when they evaluated R&D budget proposals and made a decision based previous budget results or figures. Also, they utilized their past experience and expertise as important policy decision evidence. 3)Respondents recognized multifaceted aspects of R&D budget problem and applied multiple rationalities to solve that problem. However they considered economic and technical rationalities the most important thing. 4)Some experts recognized they could affect on final R&D decision making, but there were some experts who didn't agree with. Respondents considered that president and MKE(Ministry of Knowledge Economy) have strong power to make R&D budget decision, while they thought that NSTC(National Science & Technology Commission) has the lowest power. 5)R&D experts replied that they used their experience and expertise as important evidence to make decision. On the other hand, they didn't consider other experts' opinion relatively. Second, in-depth interview results are following: 1)They said that they played various role and used multiple rationalities to make a decision. Especially, they considered policy decision as much as political decision in budget decision. 2)Participants answered that economic aspect and efficiency are the most important thing in R&D budget making. However, if experts just emphasize on the economic aspect when they consider budget problem, R&D projects and programs that are hard to be measured its economic productivity are under-estimated or difficult to get government-funded budget. 3)R&D experts recognized that R&D budget is sufficient and it's crucial to use R&D budget effectively and efficiently. These awareness produced atmosphere to highlight economic productivity and efficiency with president's emphasis on practicality. 4)R&D experts could be participated into R&D budgeting process due to their professionalism developed from their past experience, expertise and insight. These elements are also important evidence when they decide their opinions. 5)Similar to the survey results, some participants recognized they could affect on final R&D decision making, but some participants didn't agree with. Decision making phase can provide useful explanation for this difference. Because experts don't participate in final decision making process, their deliberation has a possibility to be changed in the next process. 6)From the in depth interview results, some problems are found; different awareness about same 'basic' science among R&D experts, difficulty of decision making due to lack of their knowledge and experience, limited participation in R&D budget deliberation except their major area and diversity problem in committee composition.