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1990년대 이후 일본의 정치변동과 시민사회

Title
1990년대 이후 일본의 정치변동과 시민사회
Other Titles
Political Changes and Civil Society after the 1990s in Japan : NPO Welfare Advocacy for the Elderly
Authors
박명희
Issue Date
2011
Department/Major
대학원 정치외교학과
Publisher
이화여자대학교 대학원
Degree
Doctor
Advisors
최은봉
Abstract
The purpose of this dissertation is to analyze the relationship between political changes and NPO advocacy in Japan after the 1990s manifested in welfare for the elderly. NPOs as service providers with regard to welfare for the elderly are more important than ever in the context of a rapidly aging society and a small government. On the other hand the advocating of society's needs and representing the interests of the communities by NPO's are indispensible. The thesis falls within NPO studies focusing on this aspect of its advocacy. The aging of Japan’s society has been a social issue since the 1970s. Expressing manifestations of the civil society for welfare for the elderly toward political sphere, however, had not emerged before “Ten Thousand Citizen's Committee to Realize Public Care of the Elderly System(kaigono shakaikawo susumeru ichimaniniinkai)” being active in 1996. This dissertation begins by clarifying why NPO advocacy became active in the late 1990s despite the fact that the aging issue had been emerging since the 1970s. It approaches the subject in consideration of the circumstances (the structure of the population and the economy in the 1990s), institutions (the openness of the welfare policy making process and NPO’s connection to it), and a political opportunity structure regarding welfare policy making and NPO strategy. The “political opportunity structure” is defined as and referred to NPO’s accessibility to policy making process and it has been regarded to be formed as a result of impact and interaction of circumstances and institutions in the 1990s. In line with that perspective, first, an analysis is given describing how circumstances such as the structure of the population and the economy in the 1990s, have affected the political institutions and NPO giving rise to the formation of the political opportunity structure. Japan has shifted to aged society with 14% of its aged population in a mere 24 years after the phase of 7% of population over 65 years old in the 1970s. Furthermore, it is noteworthy that the rapid aging of urban communities and increasing numbers of a single family of the aged has led to more extended demands of social welfare system other than family responsibility, resulting in the increased burden of social financial expenses. The aging and ensuing increases of social expenses, in the midst of economic recession and increasing budget deficit, has shifted previous welfare paradigm from public-driven welfare to private-oriented one and central government centered to local government stressed. The transition of the paradigm brought about recognition of importance toward the local governments and NPOs in the welfare policy making, which in turn caused NPO related systems to be reformed and polished and the NPOs to grow in numbers. Secondly, assuming that a political opportunity structure is formed by the numbers of players in welfare policy making and NPO connection, a favorable tone is perceived at national level politics whereas relatively restrictive ambience at a local level. Since the 1990s, the political changes can be broadly grouped into two: the reform of election system and decentralization of powers. The reformation of election system transformed the system of the Liberal Democratic Party (LDP) domination into a bi-party system of the LDP and Democratic Party of Japan (DPJ), and the decentralization of powers gave more room to local governments. Consequently, policy making process has been expanded from 1955 system of the LDP and the central government dominating to the LDP, the DPJ, the government and local government. NPO connection to the national level politics is being strengthened in relation to both the government and party politics. As the Public Information Act has been enacted in 1999, NPO could participate effectively in policy making process and further favorable actions are being implemented for NPOs to have better engagement in politics. In addition, as parties adopted Manifesto as a way to communicate with voters, it is observed that previously passive unaffiliated voters and civil society performers including NPOs came to show their eagerness to political issues. One party of the bi-party system, the DPJ, has links to civil society in terms of organization and political issues and takes a receptive position about NPO’s suggestions. Civic activities have also grown at local level politics with more powers in mayors. However, parties are regarded less important variable at local elections as the number of unaffiliated mayors and representatives holds a majority. Open administration and party politics without the ability to collect opinions bear the linear advocacy structure of NPOs toward local governments. Thirdly, a case study of the advocacy of four organizations and two cities, Fuzisawa and Yokohama, is to analyze how NPOs applied the political opportunity structure to reflect their opinions in welfare policy making. In particular, methods to access to politics and frame scope setting whether to unite with other organizations are viewed as NPO advocacy strategy, which is revealed to be the characteristics of Japanese NPO advocacy strategy in the 1990s. Based on analyses, differences of political opportunities induce differences of advocacy patterns. In party politics if a party accords with NPO, NPO’s entry to politics becomes easier. In the 1955 System, only giant bureaucratic organizations like Social Welfare Council (shakai hukusi kyougikai), Senior's Club (roujin kudabu), etc. can participate in policy making. Organizations involved in the adoption and revision of the Elderly Care Insurance were previously excluded in policy making, but they have been trying to contact with parties directly and succeeded in advocacy where we can observe the expansion of political influences of the DPJ. Organizations based on local fields have their local administrations targeted as objects of advocacy. Not many NPOs can involve in policy making within administrations. Take Yokohama, a party rooted in NPO, created an independent channel for advocacy by mediating between NPO network and the local government, which enables more NPOs to participate in establishing policies. Likewise, embracing framing which formed NPO networks has made it possible for NPO networks to play an active role featuring the advocacy activities of Japan after the 1990s, which is presumed to be one of the efforts to overcome the scarce human and material resources. NPO’s advocacy has vitalized since the 1990s as actors in policy making spheres try to enlarge their connection to NPOs while party politics has been developed and decentralization of powers implemented. As a result, what this dissertation intends to clarify is that NPO advocacy not only represents the assets of NPO, but also discloses the political structure and changes in which it interacts. Frequencies and strengths of NPO advocacy in a state give implications how friendly the environment and political institutions around the formation of NPO advocacy are. In other words, vitalities of NPO advocacy activities indicate that there exist diverse channels through which NPO can convey their manifestations. NPO advocacy can get active if political function of administration, parties, and parliament is invigorated and retain more space for NPO influences. After the 1990s, the openness of Japanese policy making arena and extended NPO connections to it have made groups previously excluded sound of their own voices. More observation needs to be taken for NPO’s involvement expected to enhance the process to absorb and transfer the needs of civil society effectively and adequately.;この論文の目的は、日本の高齢者福祉分野における1990年代以後の政治変動とNPOアドボカシー(advocacy)の関係を分析することである。急速な高齢化と小さな政府への流れの中で、サービス提供者としてのNPOの機能が徐々に重視されつつある。これとは別に、福祉政策形成過程には、社会の要求を伝達し受恵者の立場を代弁するNPOのアドボカシーの機能が必要になる。この論文はNPOのアドボカシー機能に注目したNPO研究の一つである。 日本の高齢化は1970年代以後、社会的な課題になった。しかし、市民社会の政治権を対象にした高齢者福祉政策に対する積極的な意思表現が目立ったのは、1996年の介護の社会化をすすめる1万人市民委員会の活動からであった。この論文は、‘日本の高齢化問題は 1970年代以後から顕在化したにもかかわらず、なぜ1990年代後半になって初めてNPOのアドボカシーが活発に展開されたのか'という問題意識から始まった。本研究は環境(1990年代の人口構造と国内経済)、制度(福祉政策空間の開放性とNPO連繋性)、福祉政策を構成要素とする政治的機会構造とNPOアドボカシー戦略という分析枠組みを設定し、この問題を分析した。 この論文では‘NPOが政策形成過程に近付くことができる可能性を政治的機会構造’と定義し、1990年代以後の政治的機会構造は環境と制度から形成されるとみている。 第一に、環境的な側面で1990年代以後の構造的環境要素である人口構造及び国内経済の変化が政治制度及び NPOにどう影響を及ぼし、政治的機会構造を形成しているかを分析した。日本は 1970年代に65歳以上人口が7.0%以上の高齢化社会となったが、わずか 24年後には高齢人口 14%の高齢社会に変化した。特に、1990年代以後は都市部の急速な高齢化、高齢者単独世帯化がいちじるしく、家族福祉以外の社会福祉システムに対する要求が増加した。これは高齢者に対する社会的負担の増加にもつながっている。高齢化とこれによる社会的負担の増加は、1990年代以後急激に下落した経済成長率と財政赤字の拡大と重なって、福祉のパラダイムを公的な責任から民間の活力を重視する方向に、中央政府を重視する方向から市町村を重視する方向に転換させた。福祉パラダイムの転換は福祉政策空間で市町村とNPOの重要性を浮上させた。これがNPO関連制度の整備へとつながり、NPOの量的増加に寄与することとなった。 第二に、制度的な側面としての政治的機会構造が、福祉政策空間における行為者の数とNPOとの連繋性から形成されるならば、1990年代以後、国政レベルでは友好的な政治的機会構造が、地域レベルでは制限的な政治的機会構造が形成されている。1990年代以後の政治制度の変化は大きく選挙制度改革と地方分権改革に象徴される。選挙制度改革は自民党の「一党優位体制」を自民党と民主党による二大政党制に転換させた。また、地方分権改革は地方政府の権限を拡大させた。結果的に、「55年体制」下の中央省庁と自民党が中心となった政策形成過程が1990年代以後、自民党、民主党、中央省庁、市町村に拡がったのである。 1990年代の国政レベルにおけるNPOの連関性は、行政機関との関係及び政党政治との関係で両者に拡がっている。行政機関においては、1999年の情報公開法の成立などを皮切りに、政策形成過程にNPOが参加可能な制度的整備が拡大されている。政党においては、有権者とのコミュニケーションの手段としてマニフェストを取り入れ、政治領域で積極的に表現しなかった無党派層及びNPOを含めた市民社会が能動的な発信者に変化するようになった。二大政党制の一軸である民主党は市民社会と組織的、政策的側面で連携を持ち、NPOからの提案に対して親和的な立場を取っている。地域レベルの政治においては、首長の権限が強化された中で、行政に市民参加が拡がっている。しかし、無所属首長及び議員が過半数を越えるようになって、政党は地域選挙では重要な変数にならない。開放的な行政と機能不全の政党政治の中で地域レベルの政治は地方自治体とNPOという単線のアドボカシー空間が存在している。 第三に、介護保険の導入及び改正過程に携わった4つの団体と藤沢市、横浜市という2つの自治体におけるアドボカシーの事例を通じて、1990年代以後の政治的機会構造をNPOはどう活用して福祉政策に反映させたのかを分析した。特に、NPOのアドボカシー戦略を政策空間に対する接触方法とフレームの設定範囲による他団体との連携の可否を見ながら、1990年代の日本NPOのアドボカシー戦略の特徴を把握した。 分析の結果、政治的機会の差はアドボカシーパターンの差をもたらす。政党政治の構図の中、NPOに同調する政党が存在すれば、NPOの政治領域への参画を容易にする。「55年体制」下では社会福祉協議会や老人クラブなどの準行政機関的な性格の巨大組職だけが優先的に政策空間の中への参画が許容されていた。介護保険の導入及び改正過程に関与した団体は「55年体制」のもとでは政策空間から排除された集団であったが、1990年代以後、政党に直接的な接触を試みて、アドボカシーに成功した。その背景には、 NPOと組織的、政策的連携を持った民主党の登場と勢力拡大がある。地域レベルで活動する団体の場合、行政が主なアドボカシーの対象となっている。行政の政策形成過程に参加することができるNPOの数は限定的である。横浜の場合、NPOを基盤とした政党がNPOネットワークと行政を媒介することで、別途のアドボカシーチャンネルを作り、より多くの NPOの参加が可能になっている。また、包摂的フレーミングによって形成されたNPOネットワークが主なアドボカシーの主体になっていることも、1990年代以後の日本NPOのアドボカシーの特徴である。日本のNPOの物的・人的資源が不足しているという制約に対するNPO側の克服の方策と考えられる。 1990年代以後、日本の政党の機能が活性化して、中央政府の権限が市町村に分散する中、政策空間に新しく登場した行為者がNPOとの連携を拡大することによって、NPOによるアドボカシーが活発になっている。このような結果にもとづいて、この論文が主張しようとするのは、NPOのアドボカシーは単にNPOの内的資源の保有の程度に規定されるのではなく、その裏面に存在する政治構造と変動に左右されるということである。一国家のNPOのアドボカシーの活性化は、構造的側面の環境要件とともに、政策空間の底辺の制度がどれだけNPOに友好的に形成されたのかを現わす。言い換えれば、NPOのアドボカシーが活発であるということは、政策空間内において、NPOが発信することができるチャンネルが多角的に存在するということを意味する。行政、政党、議会の政治的機能がそれぞれ活発になって、これらがNPOの接触を許容するとき、NPOのアドボカシーも活性化する。1990年代以後における日本の政策空間の開放性とNPOの連繋性が拡がることによって、過去の政策空間において排除されていたグループが発信し始めたのである。ただし、NPOの発信が政策空間の開放性とNPO連繋性をさらに拡大させ、市民社会の要求を収容する可能性を高めることができる質的成長と繋がるかどうかについては継続的な観察が要求される。;본 논문의 목적은 일본의 고령자 복지 분야를 대상으로 1990년대 이후 정치변동과 NPO 애드보커시(advocacy)의 관계를 분석함에 있다. 급속한 고령화와 작은 정부로의 흐름 속에서 서비스 제공자로서 NPO의 기능이 중요성을 더하고 있다. 이와는 별도로 복지 정책 과정에는 사회의 요구를 전달하고, 수혜자의 입장을 대변하는 NPO의 애드보커시 기능이 필요하다. 본 논문은 NPO의 애드보커시 기능에 주목한 NPO 연구의 한 가지이다. 일본의 고령화는 1970년대 이후 사회적 현안이 되었다. 하지만, 시민사회의 정치권을 대상으로 한 고령자 복지정책에 대한 적극적인 의사표현이 부각된 것은 1996년 <개호의 사회화를 위한 1만인 위원회>의 활동에 의해서였다. 본 논문은 ‘일본의 고령화 문제는 1970년대 이후부터 지속되었지만, 왜 1990년대 후반에야 비로소 NPO의 애드보커시가 활발히 전개되었는가’ 라는 문제의식에서 시작되었다. 본 연구에서는 환경(1990년대 인구 구조와 국내 경제), 제도(복지정책 공간의 개방성과 NPO 연계성), 복지 정책을 구성요소로 하는 정치적 기회 구조와 NPO 애드보커시 전략의 분석틀을 설정하여, 문제에 대한 접근을 시도하였다. 본 논문에서는 ‘NPO가 정책결정 과정에 접근할 수 있는 가능성’을 정치적 기회구조로 정의하고, 1990년대 이후의 정치적 기회 구조가 환경, 제도적 측면에서 형성된다고 보았다. 첫째, 환경적 측면에서 1990년대 이후의 구조적 환경 요소인 인구 구조 및 국내 경제의 변화가 어떻게 정치 제도 및 NPO에 영향을 미치면서 정치적 기회구조를 형성하고 있는가를 분석하였다. 일본은 1970년대 65세 이상 인구 7.0% 이상의 고령화 사회에서 불과 24년 만에 고령인구 14%의 고령사회로 변화하였다. 특히, 1990년대 이후 도시부의 급속한 고령화, 고령자 단독가구화는 가족 복지 이외의 사회복지 시스템에 대한 요구 증가, 고령자에 대한 사회적 부담의 증가로 이어졌다. 고령화와 이에 따른 사회적 부담의 증가는 1990년대 이후 급격히 하락한 경제성장률과 재정적자의 확대와 겹쳐지면서 복지 패러다임을 공적 책임에서 민간 활력을 중시하는 방향으로, 중앙 정부를 중시하는 방향에서 시정촌을 중시하는 방향으로 전환시켰다. 복지 패러다임의 전환은 복지정책 공간에서 시정촌 및 NPO의 중요성을 부각시켰으며, 이는 NPO 관련 제도의 정비로 이어져 NPO의 양적 증가에 기여하였다. 둘째, 제도적 측면의 정치적 기회구조가 복지정책 공간의 행위자의 수와 NPO 연계성으로 헝성된다면, 1990년대 이후 중앙정치 레벨 즉 국정레벨에서는 우호적 정치적 기회구조가, 지역 레벨에서는 제한적 정치적 기회구조가 형성되고 있다. 1990년대 이후 정치 제도변화는 크게 선거제도 개혁 및 지방분권 추진으로 압축된다. 선거제도 개혁은 자민당 일당우위체제에서 자민, 민주 양대 정당 구도로의 전환을 가지고 왔고, 지방분권 추진은 지방정부의 권한의 확대를 가지고 왔다. 결과적으로 55년 체제 하 중앙 성청과 자민당이 중심이 된 정책과정이 1990년대 이후 자민, 민주, 중앙 성청, 시정촌으로 확대되었다. 1990년대 국정레벨에서의 NPO연관성은 행정 기관과의 관계 및 정당 정치와의 관계에서 모두 확대되고 있다. 행정 기관에는 1999년 정보공개법 도입 등을 시작으로 정책과정에 NPO가 참가 가능한 제도적 정비가 확대되고 있다. 정당이 유권자와의 커뮤니케이션의 수단으로 매니페스토를 도입하여, 정치영역에 적극적으로 표현하지 않았던 무당파층 및 NPO를 비롯한 시민사회가 능동적 발신자로 변화하게 되었다. 양대 정당구도의 한 축인 민주당은 시민사회와 조직적, 정책적 측면에서의 연계를 가지고, NPO측 제안에 대해 수용적인 입장을 취하고 있다. 지역 정치는 단체장의 권한이 강화된 가운데 행정 내 시민참가가 확대되고 있다. 하지만, 무소속 단체장 및 의원이 과반수가 넘게 되면서 정당은 지역 선거에서 주요 변인이 되지 못하고 있다. 개방적 행정과 기능부전의 정당정치 속에서 지역정치는 지방자치체와 NPO라는 단선적 애드보커시 공간이 존재하게 된다. 셋째, 개호보험 도입 및 개정과정에 관련된 4개 단체와 후지사와 시, 요코하마 시 등 2개 지역의 애드보커시 사례를 통하여, 1990년대 이후의 정치적 기회구조를 NPO들이 어떻게 활용하여 복지정책에 반영하고 있는가를 분석하였다. 특히, 정책공간에 대한 접촉방법과 프레임의 설정 범위에 따른 타 단체와의 연계 여부 등을 NPO 애드보커시 전략으로 보고, 1990년대 일본 NPO 애드보커시 전략의 특징을 파악하였다. 분석결과 정치적 기회의 차이는 애드보커시 패턴의 차이를 유도한다. 정당정치의 구도 속에 NPO에 동조하는 정당이 존재하는 경우, NPO의 정치영역으로의 진입을 용이하게 한다. 55년 체제하에서는 사회복지협의회, 노인클럽 등 준 행정기관 성격의 거대 조직만이 우선적으로 정책 공간 내 진입이 허용되었다. 개호보험 도입 및 개정과정에 관여한 단체들은 55년 체제 하에서는 정책 공간에 배제된 집단이었으나, 1990년대 이후 정당에 직접적인 접촉을 시도하고 애드보커시에 성공하였다. 그 배경에는 NPO와 조직적 정책적 연계를 가진 민주당의 등장과 세력 확대가 자리잡고 있다. 지역레벨에서 활동하는 단체의 경우, 행정이 주된 애드보커시의 대상이 되고 있다. 행정 내 정책과정에 참가할 수 있는 NPO의 수는 한정적이다. 요코하마의 경우 NPO를 기반으로 한 정당이 NPO 네트워크와 행정을 매개함으로써, 별도의 애드보커시 채널을 만들어 보다 많은 NPO의 참여가 가능하도록 하고 있다. 포섭적 프레이밍에 의해 형성된 NPO 네트워크가 주된 애드보커시의 주체가 되고 있는 것은 1990년대 이후 일본 NPO 애드보커시의 특징이다. 물적, 인적 자원이 부족한 일본 NPO의 제약적 상황에 대한 보완책으로 판단된다. 1990년대 이후 일본의 정당 기능이 활성화 되고, 중앙정부의 권한이 시정촌으로 분산되는 가운데, 정책 공간에 등장한 새로운 행위자들이 NPO와의 연계를 확대하면서 NPO의 애드보커시가 활성화되고 있다. 이러한 결과를 바탕으로 본 논문이 주장하려고 하는 바는 NPO의 애드보커시가 단순히 NPO의 내부적 자원의 보유 정도를 나타내는 것에서 나아가 그 이면에 존재하는 정치 구조와 변동을 드러낸다는 것이다. 한 국가의 NPO 애드보커시의 활성화는 구조적 측면의 환경 요건과 함께 정책 공간 저변의 제도가 얼마나 NPO에 우호적으로 형성되었는가를 나타내는 것이다. 다시 말하면, NPO의 애드보커시가 활발하다는 것은 정책 공간 내 NPO가 발신할 수 있는 채널이 다각적으로 존재한다는 것을 의미한다. 행정, 정당, 의회의 정치적 기능이 각기 활성화 되고, 이들이 NPO의 접촉을 허용할 때, NPO의 애드보커시는 활성화 될 수 있다. 1990년대 이후 일본의 정책 공간의 개방성과 NPO연계성이 확대되면서 과거 정책 공간에서 배제되었던 그룹들이 발신하기 시작하였다. NPO의 발신이 정책 공간의 개방성과 NPO 연계성을 더욱 확대시키고, 시민사회의 요구를 수용할 가능성을 높일 수 있는 질적 성장으로 연결될지에 대해서는 지속적인 관찰이 요구된다.
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