적극적 조치 제도화 담론 분석

Abstract

"How has gender equality been signified in the affirmative action(AA) policies?" An equality is the ultimate goal of policies for women. However, the ways of practicing equality in policies are not singular. The gender equality policies have institutionalized in and through the conflicts and struggles around 'gender equality.' The meaning of gender equality which has projected onto specific policies has been chosen throughout these struggles. How has the relationship between 'women' and 'men' been set in gender equality policies? What are the selected logics for compromising gender inequality? What kind of changes for gender equality are needed? Those understandings has been defined in contestation. The affirmative action, the subject of this analysis, has caused heated on-going controversy and conflicts in S. Korea. The affirmative action is a policy action for achieving 'substantive' equality, under the critical voice that only equal opportunity was not enough for solving rooted inequality. Hence, defining the gender equality has become a significant issue because AA could collide with equality opportunity. What is unequal situations between 'women' and 'men' that reveal the limit of equal opportunity approaches? What aspects should be changed in the lives of 'women' and 'men', and with these changes, what kind of gender relation do we want to realize? Above all, the definition of equality in AA shows one interpretation that how the categories of 'women' and 'men' are recognized and dealt with. This thesis analyzes the formation of affirmative action policies in employment. sectors. In the middle of 1990, the first AA, <Goal of Recruiting Women in Civil Service Sector>(1996~2002) had enacted. In addition, the AA has been expanded following sectors; science and technology sector(<Goal of Recruiting Women in Science and Technology Sector>, 2001~present), national and public university(<Goal of Recruiting Women Faculty in National and Public University>, 2004~present), corporate sector(<AA>, 2006~present). In 2003, the AA in civil service has changed to <Goal of Equal Recruiting Women and Men in Civil Service Sector> which has applied for women and men each. This paper conducts analysis on 5 AA policies in employment sectors from the middle of 1990 to 2000s. For scrutinizing the concept of equality, the adopted meaning of equality in each step in making policies, e.g. the examination of inequal problem, the setting of goal of equality, and the contents of executive strategy are textually analyzed. Further, those are investigated that the adoption or exclusion processes that decide the policy contents, the practicable form for achieving equality that penetrates policy contents, and the order of discourse that constructs the practicable style. The unfairness has proven the problem of "women" and "men" as a category, not a problem among individuals. Also gender inequality has been systematized as an organizational, institutional and systemic structure, not a matter of treatment. These early consents require the AA policies to go beyond the equal opportunities. However, this critical starting point of AA depended on the discursive contestation in which determined the realization of policies. The discourse on the gender equality has executed in control, restriction and re-organization process. The order of discourses that construct the results, styles and practices of gender equality was analyzed. At first, the problem of inequality in <Goal of Recruiting Women in Civil Service Sector(GWCS)> has revealed as 'under-representation'. Under-representation is a visual evidence that shows structural unfairness. However, Under-representation has turned up as a whole problem itself, simultaneously, making structural unfairness contextless. Following the established way of defining equality, 'development of women' was selected in <GWCS>. The standard of equality is men, thus, women are under developed or fall short of from that standard. Accordingly, AA has been explained as a special treatment for women, not a just action for eliminating gender inequality. The strategies for achieving equality have been set within tentative and rational boundary. But the tentative and rational range have meant the boundary which does not encroach the vested right of men. One of the most apparent example, <Incentives for Discharged Soldiers> had effects on framing <Goal of Recruiting Women in Civil Service Sector(GWCS)>. Like this, the diagnosis of problem, the goal setting, the contents of executive strategy have been put equality out of context. In other words, it has not been considered contextually that the established inequal structure in which women are situated as a group, the power relations between 'men' and 'women', and the unfair position of 'women'. The dominant discursive order which was framing the mode of practicing equality was egalitarianism. Egalitarianism, nonetheless, already has got rid of the problem of 'group' and 'structure', the core ones. AA in science and technology sector and national and public university sector have institutionalized in the early of 2000s. The cooperate sector has followed in the middle of 2000s. In each sectors, even though there were differences in the realm of application and the time of policy setting, the common predominant problem was the use of women's work force. The logic that made AA being adopted was reinforcing the national competitiveness power in science and technology sector, and enhancing efficiency in company sector. In these policies, 'women's inequality and its rooted structure were not at stake. Instead, 'needs' of nation and company was key grounds for AA. Those appropriation on gender inequality issue has repeated in planning the gender equity goal. The taken concepts on equality are 'needs' of nation and company. 'Gender equality' has been deleted, floated and diluted depending on the their 'needs.' First, in the science and technology sector, the use of women work force has a powerful discursive effects responding the wide spread avoidance of working in natural sciences and engineering. Thus, in the goal setting process, the gender equality has been completely omitted, the logic of utilization of work force has become the sole purpose of policy. Second, in the national and public university sector, the utilization of work force discourse was not strong enough. Furthermore the gender unfairness in faculty employment did not come into question persuasively yet. This made the goal of gender equality being floated in the institutionalization process in national and public university sector. Last, in the cooperate sector, at first, companies paid attention to the discrimination issue. However, abolishing discrimination was only legitimized for the needs of entrepreneurship. Through the AA institutionalization process in cooperate sector, in sum, the critical mind at the beginning was weaken and denied, consequentially, diluted. The executive tactics was claimed as "principle of autonomous implementation" for not shouldering the burden to each executive organizations. As a result, there was a limitation to control because the policy tools lacked the power of execution. It was "appropriation" that the ways of executing gender equality in science and technology, national and public university and cooperate sectors. The utilization of work force has appropriated the problem of gender inequity, the 'needs' of nation and cooperation took a core position at the goal setting. 'Convenience' of government and company, thus, became standard for selecting the means of policies. Prevailing discourse of national development and neo-liberalism has formed the discursive order of practicing of equality. <Goal of Equal Recruiting Women and Men in Civil Service Sector(GWMCS)> was introduced in 2003, at the time of abolishing <Incentives for Discharged Soldiers>. Back in the late of 1990s, at the state of revocation of <Incentives for Discharged Soldiers>, the <Goal of Recruiting Women in Civil Service(GWCS)> was redefined as a complimentary policy of that. After the abolishing the <Incentives for Discharged Soldiers>, <GWCS> has changed to <GWMCS> while a few raised voice that it is needless to keep <GWCS>. Under the <GWMCS>, the disadvantage of men newly emerged policy problem. The pattern of problematizing 'women' was that 'there were too many women in civil service'. The unfair treatments for women in public sector had seldom revealed in the process of making <GWMCS>. The equality as a goal has conceptualized as "balance" and "harmony". However, the notion of “YangSungPyoungDeng; equality of two gender or gender equality" which contains 'balance' and 'harmony' has denied the existing discrimination and inequality between 'women' and 'men' as a group. The concept of 'YangSungPyoungDeng' negates the inequality, instead makes meaning of equality as phenomenal balance and harmony between 'men' and 'women'. Accordingly, the 'YangSungPyoungDeng' which has grounded on the balance and harmony has only legitimized the gender stereotype. Under these distorted notions of equality, the executive tactics were the recuperation of men's vested rights and eclecticism. The form of practicing equality in <GWMCS> has a trait of "misleading". The disadvantage of men earned the priority rather than inequality of women. Gender stereo type was justified as 'equality' using the concepts of balance and harmony. For the executive strategies, the eclecticism was adopted not only for restoring the men's vested power but also embracing women's demand. Eventually, equality in <GWMCS> has been mislead into accepting the patriarchal back-lash, not into resolving the inequal situation of women. The formations of practicing equality in these three states which has constituted AA differ each other, however, the penetrating common aspect was 'equality as a development'. The ways of defining equality were 'development, needs, and balance and harmony', which accompany corresponding practicing formations; de-contextualization, appropriation and misleading of equality. 'Equality as development' has concealed discriminated 'women' as a group as well as a rooted unfair system and dropped its historical inequality out from contexts. This has been repeated in other two phases. The limit of supporting logic for AA policy in <GWCS> has not been fully exceeded at the next phases of AA. Rather than re-setting the context properly, other context appropriated the concept of 'equality'. Also formation strategies that shift under-representation into over-representation have evolved 'equality' as balance and harmony. Consequently, those practicing formations of equality; de-contextualization, appropriation and misleading of equality have framed equality solely as problem of women's development, which hides gender power relations and omits the unfair structure. The implications of this analysis are as follow; First, even though there is a critical opinion that AA is a reverse-discrimination, however, in the experiences of S. Korea, the unequal structure has not been fully problematized and contextualized in policy making. The equality in AA was revealed as not a matter of resolving the unequal power relation between women and men, but a matter of women's development, the needs of nation and cooperations, and a balance between women and men. Secondly, the arithmetical equality that understands phenomenal balance as gender equality has been evolved in formalization of equality while women as a group and unequal structure lost its contexts. The endorsed new definition of equality by policy bodies, 'yangsungpyoungdeng(gender equality)', which is claiming balance and harmony, is widely used. On the other hand, the limit of this definition has been pointed out at the same time. Re-definition, thus, is needed for banning the new definition from justifying the gender inequal situation. The crucial point of re-definition is how to reflect the core problems; problems of 'group' and 'structure'. Thirdly, above all, the key implication of this analysis is that; the AA has not yet expired. Recently, some argue AA should be abolished for the sake of women, but this claim could be regarded as a kind of discursive effects that construct AA measure. All the more, the problem is executing equality in a very limited way in AA policy. Overcoming 'equality as a development', which has got rid of the categorical position of 'women' and old-established inequal structure, will frame new possibility for AA. Key words: Affirmative Action, Discourse Analysis, Institutionalization, Gender Equality, Goal of Recruiting Women, Substantial Equality;이 논문은 적극적 조치(affirmative action) 정책에서 성평등(gender equality)이 어떻게 의미화 되고 있는가에 대한 질문에서 시작한다. 평등은 여성정책이 궁극적으로 추구하는 전망이다. 하지만 평등이 정책 속에서 실천되는 방식은 단일하지 않다. 성평등 정책은 성평등을 둘러싼 갈등과 투쟁의 과정을 통해 제도화된다. 정책에 투영된 성평등의 의미는 이러한 과정을 통해 선택된 것이다. 성평등 정책에서 ‘여성’과 ‘남성’의 관계는 어떻게 설정되는가, 불평등의 원인은 무엇으로 설명되는가, 평등을 성취하기 위해서 변화시키고자 하는 것은 무엇인가 등에 대한 이해는 경합을 거쳐 정의된다. 이 연구에서 분석하는 적극적 조치는 여성 정책 중에서도 논란과 갈등이 많았다. 적극적 조치는 기회의 평등만으로는 해소하기 어려운 불평등 문제가 있다고 보고 ‘실질적(substantive)’ 평등을 실현하기 위해 추구하는 정책 행동이다. 적극적 조치는 기회의 평등과 배치될 수도 있기 때문에 성평등을 정의하는 것이 무엇보다도 중요한 과제이다. 개인 간의 동등기회 접근으로는 한계가 있는 ‘여성’과 ‘남성’의 불평등은 무엇인가, 적극적 조치를 통해 ‘여성’과 ‘남성’을 둘러싼 무엇을 변화시키고, 이를 통해 실현하고자 하는 ‘여성’과 ‘남성’의 관계는 무엇인가? 적극적 조치에서 평등이 어떻게 정의되었는가는 한국사회가 범주로서 ‘여성(women)’과 ‘남성(men)’의 문제를 어떻게 인식하고 대응해왔는지를 보여주는 한 단면이 될 것이다. 한국에서 고용부문 적극적 조치는 1990년대 중반 <여성공무원 채용목표제>(1996~2002)를 시작으로 과학기술 부문(<여성과학기술인력 채용목표제>, 2001~현재), 국·공립대부문(<국·공립대 여교수채용목표제>, 2004~현재), 기업부문(<적극적 고용개선조치>, 2006~현재)에서 대표적으로 실행되고 있다. <여성공무원 채용목표제>는 2003년부터 남성과 여성 모두에게 적용하는 <양성평등채용목표제>로 전환되었다. 이 논문은 1990년대 중반에서 2000년대 중반 사이에 만들어진 5개의 고용부문 적극적 조치 정책을 분석 대상으로 한다. 평등의 의미화를 분석하기 위해 각 적극적 조치에서 불평등 문제 진단, 평등의 목표 설정, 실행전략 구성의 내용을 텍스트 분석했다. 선택과 배제 속에서 정책 내용이 어떻게 결정되었으며, 정책 내용 구성을 관통하는 평등의 실천적 양식은 무엇인지, 평등의 실천적 양식을 형성하는 담론의 질서는 무엇인지 탐색했다. 불평등이 개인 간의 문제가 아니라 집단으로서 ‘여성’과 ‘남성’의 문제로 나타나고 있으며, 성 불평등은 처우의 문제를 넘어서 조직, 제도, 체계 등 구조적 차원으로 조직화되어 있다는 점은 기회의 평등을 넘어서는 적극적 조치 정책이 요구된 이유이다. 하지만 적극적 조치의 출발점이 되는 이러한 문제인식이 제도 속에서 어떻게 실현될 것인지는 담론적 경합에 달려있다. 성평등 담론은 통제, 제한, 재조직화 등의 과정을 통해 실천되는데, 이 연구에서 분석한 것은 성평등 담론이 실천된 결과, 실천의 양식, 실천을 형성하는 담론적 질서이다. 먼저 여성공무원 채용목표제에서 불평등 문제는 ‘여성의 과소 대표’로 재현되었다. 과소 대표는 구조적 불평등을 나타내는 가시적인 자료이다. 하지만 여성공무원 채용목표제에서 ‘과소 대표’는 불평등 구조에 대한 문제제기와 연결되는 맥락이 약화된 채 ‘과소 대표’가 문제의 전체처럼 나타났다. 여성공무원 채용목표제에서 평등은 ‘여성의 발전’을 의미하는 것으로 정의되었다. 평등의 기준은 남성이고 여성은 남성에 못 미치는 덜 발전된 존재로 그려졌다. 때문에 적극적 조치는 불평등을 해소하기 위한 정당한 조치이기보다는 여성에 대한 특별 우대로 설명되었다. 평등을 실행하는 전략에 있어서는 잠정적이고 합리적 범위 안에서 실행하는 것이 원칙이 되었다. 하지만 잠정성과 합리적 범위의 기준은 남성의 기득권을 침해하지 않는 수준으로 나타났다. 군가산점제가 여성공무원 채용목표제 제도구성의 판단기준으로 작용하는 것은 이러한 경향을 보여준다. 이렇게 여성공무원 채용목표제 도입을 위한 문제 진단, 목표 설정, 실행전략 구성을 보면 평등은 ‘맥락의 탈락’ 양상으로 실천된다. ‘여성’ 집단이 처해있는 불평등 구조, ‘남성’과 ‘여성’의 권력관계, ‘여성’의 불평등 위치는 제도 안에서 맥락화되지 않았다. 평등의 실천 양식을 구성한 지배적인 담론적 질서는 성평등주의이지만 이때의 성평등주의는 ‘집단’과 ‘구조’의 문제가 탈각된 성평등주의이다. 과학기술 부문과 국·공립대 부문은 2000년대 초반 비슷한 시기에 제도화 되었고 기업부문은 그보다 늦은 2000년대 중반에 만들어졌다. 세 정책은 적용 영역, 만들어진 시기 등에서 차이가 있지만 정책 문제가 된 것은 공통적으로 여성의 인력활용이다. 과학기술 부문과 국·공립대 부문에서는 국가경쟁력 강화가 인력활용의 논리가 되었으며 기업부문에서는 기업의 효율성 강화가 논리였다. 이들 정책에서도 ‘여성’의 불평등과 불평등 구조가 정책 문제의 자리에 있지 않았고, 국가·기업의 필요 차원으로 문제가 전유되었다. 국가와 기업의 문제가 성불평등 문제를 전유하는 양상은 성평등의 목표를 설정하는 데서도 나타난다. 이들 정책에서 평등을 정의하는 개념은 국가와 기업의 ‘필요’이다. 필요의 방식에 따라서 ‘성평등’은 삭제되거나 부유하거나 희석화되었다. 과학기술 부문에서는 여성인력활용을 통해 이공계 기피에 대응한다는 논리가 강력한 담론적 영향력을 발휘하면서, ‘성평등’ 목표는 아예 삭제되고 정책의 목적은 인력활용 논리로 흡수되었다. 국·공립대 부문에서는 인력활용 담론이 강력하지도 않았고 교수 임용과정의 성불평등을 문제화하는 담론이 설득력있게 형성되지도 않았다. 때문에 이 부문에서는 제도화 진행에 따라 성평등 목적이 부유하는 양상을 보인다. 기업부문은 처음에 차별이라는 문제에 주목하였다. 하지만 기업부문에서 차별 해소는 기업의 필요 차원에서 정당화되었다. 기업부문 제도화 과정을 보면 처음에 설정된 차별에 대한 문제인식은 점차 약화되거나 부정됨으로써 희석되는 양상을 보였다. 이들 3개 부문에서 적극적 조치 실행전략은 해당 기관에 부담을 주지 않기 위해 ‘자율적 실행’을 그 원칙으로 표방했다. 그 결과 이들 정책의 정책 수단은 제도의 실행력이 낮은 수준으로 나타나더라도 이를 조정하는 데 한계가 있다. 과학기술, 국·공립대, 기업부문 적극적 조치에서 평등이 실천되는 양식은 ‘전유’이다. 국가와 기업의 인력활용이 문제를 전유했고, 목표 설정에서도 핵심이 된 것은 국가와 기업의 ‘필요’이다. 정책수단에서 역시 국가와 기업의 ‘편의’가 기준이 되었다. 평등의 실천을 양식화하는 담론적 질서는 국가발전주의와 신자유주의의 우세로 나타났다. 양성평등채용목표제는 2003년에 도입되었는데 이 국면에는 군가산점제 폐지 문제가 관련되어 있다. 1990년대 후반 군가산점제 폐지 국면에서 여성공무원 채용목표제는 군가산점제를 보완하는 성격으로 재정의되었다. 군가산점제가 폐지되자 여성공무원 채용목표제는 더 이상 존치 이유가 없다고 이야기되는 가운데, 여성공무원 채용목표제가 양성평등채용목표제로 전환되었다. 양성평등채용목표제에서 정책 문제는 남성의 불이익이었다. ‘여성’이 문제화되는 방식은 오히려 여성 공무원의 수가 너무 많다는 차원이었다. 양성평등채용목표제 제도화 과정에서 ‘여성’이 공직 안에서 겪는 불평등은 문제의 수면으로 거의 등장하지 않았다. 목표로서의 평등은 균형과 조화로 개념화되었다. 하지만 균형과 조화를 담아내는 개념인 “양성평등”이 의미화되는 방식을 보면 “양성평등”은 ‘남성’ 집단과 ‘여성’ 집단 간에 차별과 불평등이 존재한다는 점을 오히려 부정했다. 양성평등 개념은 불평등을 부정하고 대신 ‘남성’과 ‘여성’의 현상적 균형과 조화를 평등으로 의미화했다. 실행전략은 남성의 기득권 회복과 절충주의 접근이다. 양성평등채용목표제에서 평등이 실천되는 양식은 “전도”의 특징을 띤다. 여성의 불평등 대신 남성의 불이익이 우선적 문제가 되었고 평등에서 균형과 조화의 개념을 통해 성별고정관념을 평등으로 정당화했다. 실행전략에서도 남성의 기득권을 회복하면서 여성의 요구도 수용하는 절충주의가 선택되었다. 양성평등채용목표제에서 평등은 여성의 불평등을 해소하려는 힘 대신 가부장적 반격을 수용하는 양상으로 전도되었다. 적극적 조치가 구성되는 세 국면에서 평등이 실천되는 양식은 상이하지만 이들을 관통하는 평등의 양상은 ‘발전으로서의 평등’이다. 세 개의 정책 국면에서 평등이 정의되는 방식은 발전, 필요, 균형과 조화였고, 이것에 대응하는 평등의 실천 양식은 맥락의 탈락, 평등의 전유, 평등의 전도였다. 하지만 ‘발전으로서 평등’과 ‘맥락의 탈락’을 통해 나타난 ‘여성’ 집단과 불평등 구조가 사상(死傷)되는 문제는 나머지 두 국면에서도 마찬가지이다. 여성공무원 채용목표제 단계에서 형성된 적극적 조치 정책 논리의 한계는 그 다음 국면의 적극적 조치에서도 충분히 전환되지 못했다. 맥락이 복원되기보다는 다른 맥락이 평등을 전유했고, 또 과소대표를 과잉 대표화하는 형식화 전략은 평등을 균형과 조화의 차원으로 전개시켰다. 따라서 평등이 실천되는 양식이었던 맥락의 탈락, 평등의 전유, 평등의 전도는 평등을 여성의 발전의 문제로 봄으로써 성별 관계를 은폐하고, 불평등 구조를 누락시키는 궤도에 있다. 분석이 주는 함의는 다음과 같다. 첫째 적극적 조치가 역차별이라는 지적이 있지만 한국의 적극적 조치에서 문제는 오히려 불평등 구조에 대한 문제제기가 제도 안에 충분히 맥락화되지 않은 것이다. 적극적 조치에서 평등은 남성과 여성의 권력관계 해소의 차원으로 나타나기보다는 여성의 발전, 국가와 기업의 필요, 남성과 여성의 균형으로 의미화 되었다. 둘째, 현상적 균형을 평등으로 이해하는 산술적 평등은 ‘여성’ 집단과 불평등 구조가 탈맥락화되는 '평등의 형식화'를 통해 발전되었다. 양성평등채용목표제에서 나타나는 균형과 조화로서의 평등은 ‘차별’의 문제를 부정적 개념으로 평가하는 언설을 배경으로 했다. 균형과 조화를 표방하는 양성평등은 양성평등채용목표제 뿐만 아니라 평등의 새로운 정의로 널리 사용되고 있으며, 그것이 보여주는 한계에 대한 우려 또한 나오고 있다. 양성평등 개념이 오히려 불평등을 정당화하지 않도록 이 개념을 재정의할 필요가 있다. 그것의 재정의는 ‘집단’과 ‘구조’의 문제를 평등의 정치에 어떻게 반영할 것인가가 관건이 될 것이다. 셋째, 무엇보다 본 연구의 분석이 주는 함의는 적극적 조치의 시효가 끝나지 않았다는 것이다. 최근에 적극적 조치를 폐지해야 한다는 이야기가 있지만 그러한 주장은 오히려 적극적 조치를 구성하는 담론적 효과이다. 문제는 오히려 적극적 조치에서 성평등이 제한된 방식으로 실천되는 것이다. ‘여성’의 범주적 위치와 불평등의 구조적 성격을 탈각시키는 ‘발전으로서의 평등’를 극복함으로써 적극적 조치의 새로운 가능성을 형성할 수 있을 것이다.