인터넷멀티미디어방송사업법 제14조에 적시된 네트워크 동등접근 ‘필수성’의 비판적 고찰

Abstract

This study aims to suggest policy alternatives by critically examining whether the Equal Access Provision of Electronic Communication Facilities(Article 14) of the Internet Multimedia Broadcasting Business Law(what is called 'Equal Access Rule of IPTV network') enable fair competition in media market and increase welfare of media users. The 'Essentialness', which defines a condition to enforce the Equal Access Rule, is a key concept for judging the validity of the Equal Access Rule. The enforcement of the Equal Access Rule should achieve its regulation purpose, in that this rule could restrict the property right of the network owners. In fact, the current Equal Access Rule of IPTV network prescribes that IPTV operators with network must provide their networks to competitive IPTV operators without network, in the case the incumbent network is required for the service of IPTV operators without network. The purpose of Equal Access Rule of IPTV network is to achieve fair competition in the media market, in which the Essentialness of Equal Access Rule should be set in the principle of proportionality with its policy purpose, to increase both economic and non-economic market performance as a result of fair competition. With these backgrounds and the critical nature of the study in mind, following research questions are raised: Research Question 1. What are judgemental standards on the anti-competition which should be reflected in the Essentialness of the Equal Access Rule of IPTV network in order to achieve a desirable market performance? Research Question 2. Is the current Essentialness of the Equal Access Rule of IPTV network a proper means to increase the economic performance in the relevant market? Research Question 3. Is the current Essentialness of the Equal Access Rule of IPTV network a proper means to increase the non-economic performance in the relevant market? According to a legal case study and a secondary data analysis, the following results should be highlighted in order to properly set the Essentialness of the Equal Access Rule of IPTV network: First, the significant market power of network should be judged in the relevant market, which needs to be broadly defined, because the equal access rule is the ex-ante regulation. The market power can be assessed by the degree of appropriation, entry barrier, and network substitutability. Specifically, appropriation does not mean the exclusive possession of essential facility but the exercise of monopoly power for which the actual and/or potential competition does not work in the market. Network substitutability should be evaluated not by the technological trait but by its function, price, and the usage pattern by consumers. It is important to constraint leveraging the market power of network into the content by means such as a limited subscription cap, a sell-off of business section of monopoly concern, and free entry to the new platform market. Second, it is not fully supported that the Equal Access Rule of IPTV network is the appropriate means to increase the economic performance in the relevant market in Korea. The market structures of network(IX and ISP) generally make the case of the effective competition in spite of some pitfalls. For example, although ISP market concentration(CRk,/HHI) is quite high, its entry barrier seems to be low. The dynamic performance in that market is considered relatively sound, and both demand and supply substitutability of network seem to be high. Therefore, it suggests that an entry of competitor without network has little probability to significantly increase the economic performance in the market. The market structure of service(IPTV, MVPD, and Bundling service) also has not showed evidence to support the validity of the Equal Access Rule of IPTV network. Cable TV has the dominant market power in the MVPD and Bundling service market, in which cable TV has the advantage of low price. Therefore it is not reasonable to constraint the IPTV network operator's private right with the Equal Access Rule. However, telcos, which provide IPTV services, have essential facilities, and there is a chance for telcos to exercise the anti-competitive behavior against the competitors. In addition, the aspect of competition between telcos and cable TV would significantly change if the digital transition of cable TV provides telcos with the price advantage. All things considered, a further observation is required. Third, this study suggests two alternatives for the Equal Access Rule of IPTV network to increase the non-economic performance in the media market. First, in the effective competition market which has the oligopolic structure, it is desirable to allow IPTV service providers without network, which seem not to be able to increase the economic efficiency, enter the market through the Equal Access Rule of IPTV network if it has the ability to create and distribute the content with good quality. Second, the Equal Access Rule of IPTV network should change in the form of network neutrality. The current Equal Access Rule of IPTV network is applied to both platform providers and content service providers. The quid pro quid-based access makes it possible to maintain the balance between the economic incentive of IPTV network owners and content service providers' free access to network. In conclusion, if the market dominance abuse and leveraging of the market power from network market into the content market are enhanced, a separation of organization should be considered as a remedy. However, the ex-ante regulation like the Equal Access Rule of IPTV network seems to be an overreact regulation in the case that network diversity is fulfilled in some way. The equal access rule of IPTV network also seems to be an overlapping regulation in that the current antitrust law can accommodate the anti-competitive behavior of network owners. Meanwhile, the Equal Access to the network for some service providers should be guaranteed regardless of the economic efficiency. if they are able to increase the level of content diversity by maintaining originality and creativity or representing the minority.;본 연구는 IPTV 망 동등접근 규제가 궁극적으로 방송통신융합 미디어 시장에 공정경쟁, 나아가 미디어이용자후생을 담보할 수 있는 제도적 장치로 적절히 기능할 수 있는지의 여부를 검토하고 그 정책적 대안을 제시하기 위해 시도되었다. 망 사업자의 사적소유를 제약하는 동등접근 강제 조건을 규정하는 ‘필수성’은 IPTV 망 동등접근 규제의 타당성과 적정성을 판단하는 핵심 키워드이다. 이에 본 연구는 망을 보유하지 않은 사업자가 IPTV 서비스를 제공하는 데 필수적인 전기통신설비를 동등제공하도록 규정하고 있는 현행 인터넷멀티미디어방송사업법 제14조의 필수성 개념이 동 조항이 목표로 하는 미디어 시장의 공정경쟁을 달성하여, 산업·경제적 차원 및 사회·문화적 차원에서 바람직한 미디어시장의 성과 혹은 미디어이용자후생을 증진시키는 데 적정한 수단이 될 수 있는지 비판적으로 살펴보고자 한다. 이를 위해 설정한 연구문제는 다음과 같다. 연구문제 1. 망 동등접근 규제가 긍정적인 시장성과를 도출하기 위해 필수성 요건 해석에 반영해야 할 네트워크 산업의 시장구조적 특성 및 경쟁제한성 판단 기준은 무엇인가? 연구문제 2. 망을 보유하지 않은 IPTV 사업자의 서비스 제공에 필요한 네트워크를 비차별적으로 제공하도록 하는 현행 인터넷멀티미디어방송사업법 제14조의 망 동등접근 필수성 요건은 IPTV 네트워크 및 서비스 관련 시장에서 바람직한 산업·경제적 성과를 달성하는데 적정한 수단인가? 연구문제 3. 망을 보유하지 않은 IPTV 사업자의 서비스 제공에 필요한 네트워크를 비차별적으로 제공하도록 하는 현행 인터넷멀티미디어방송사업법 제14조의 망 동등접근 필수성 요건은 IPTV 네트워크 및 서비스 관련 시장에서 바람직한 사회·문화적 성과를 달성하는데 적정한 수단인가? 연구문제를 해결하기 위해, 산업·경제적 차원과 사회·문화적 차원의 성과 증진 수단으로서의 경쟁법적 논거와 망 중립성 논의를 검토하고, 이를 산업조직론적 관점으로 체계화하여 IPTV 망 동등접근 규제목적과 수단의 비례적 관계를 평가하는 틀을 구성하였다. 판례·문헌분석과 2차 자료 분석을 수행하여 도출한 연구결과는 다음과 같다. 우선, 사업자의 구체적 시장지배력 남용 이슈가 제기되기 전 사전규제로 행해지는 망 동등접근은 미래지향적인 넓은 시장획정을 기초로 하여 시장지배력을 평가해야 한다. 시장지배력은 시장지배적사업자의 독점적 지위, 진입장벽, 네트워크 대체성을 통해 판별한다. 시장지배적사업자의 독점적 지위는 네트워크의 독점적 보유여부 자체가 아니라 실질적인 독점적 지배력의 행사가 이루어진 경우를 의미하며, 이로 인해 현실적·잠재적 경쟁이 작동하지 않는 경우에 한해 망 동등접근의 필수성이 인정되는 것으로 간주한다. 또한 네트워크의 복제 가능성은 기술적 특성을 기준으로 하는 것이 아니라, 최종 이용자에게 제공되는 기능의 성격, 가격과 이용패턴 상의 대안성으로 판단한다. 또한, 콘텐츠 부문에 영향을 미칠 개연성이 있는 네트워크 사업자에 대한 규제 장치가 요구된다. 가입자 상한선 설정, 독점이 우려되는 사업 부문의 분리 매각, 네트워크 사업자가 독점적으로 가용하는 신생 플랫폼 시장에 대한 경쟁자 접근 허용 등 다양한 조치가 행해질 수 있다. 다음으로, IPTV 관련 네트워크와 MVPD 서비스 부문으로 시장을 구분하여, 현행 인터넷멀티미디어방송사업법 제14조의 필수성 개념이 산업·경제적 차원에서 바람직한 미디어시장의 성과를 가져오는 긍정적인 수단이 될 수 있는지의 여부를 검토한 결과, 현 시점에서 IPTV 망 동등접근을 강제할만한 충분한 근거는 발견되지 않았다. 인터넷상호접속부문의 경우, IPTV 사업을 영위하는 거대 통신 3사가 과점적 체제를 형성하고 있으나, 독립사업자의 시장경쟁력이 인정되며 비교적 안정적인 시장성과가 도출되고 있다는 점에서 망 동등접근을 사전적으로 요구할만한 근거는 미약하다고 볼 수 있다. 다만, 통신사업자들이 IPTV 분야에서 직접 경쟁관계에 놓일 수 있는 사업자에 대해 경쟁저해적 행위를 할 가능성이 상존한다는 점에서 지속적인 관찰이 요망된다. 한편, 초고속인터넷서비스제공 네트워크 시장은 진입 장벽은 비교적 높지 않으나, 상위기업시장점유율이 매우 높다는 점, 시장지배적 사업자가 핵심 설비의 대부분을 보유하고 있다는 점에서 경쟁제한적 행위에 대한 규제 장치가 요망된다. 하지만, 동태적 관점에서의 시장성과가 양호하며, 지역별 점유율이 실제적 경쟁정도를 반영하는 지표로 간주하기 어렵다는 점, 가입자망의 수요 및 공급 대체성이 높다는 점 등으로 미루어 사전적인 망 동등접근 규제를 강제할 근거는 불충분한 것으로 판단된다. 한편 MVPD 서비스 시장은 케이블TV의 시장지배력이 상대적으로 강력하다는 점에서 IPTV 망에 대한 동등접근을 강제할 근거가 미약하다. 다만, 향후 디지털 기반의 MVPD 시장구도에서 가격, 콘텐츠 수급구조, 망 구축 유인 등을 감안할 필요가 있다. 결합서비스시장의 경우, 방송서비스와 초고속인터넷서비스의 DPS 결합 판매에서는 사실상 기존 케이블사업자가 저렴한 가격 경쟁력을 앞세워 우위에 있는 것으로 평가할 수 있다. 초고속인터넷서비스와 방송서비스에 이동전화와 집전화 등 통신서비스를 결합하여 판매하는 TPS 시장에서는 상대적으로 통신사업자들이 우위에 있는 것으로 볼 수 있다. 하지만 이동통신 전환과 VoIP의 유선전화 대체 등으로 인해 기존 통신 분야 지배적 사업자들의 지배력 전이는 상대적으로 강하게 반영되지 않고 있는 것으로 나타나, 이 시장에서도 IPTV 망 동등접근 규제의 타당성은 입증되지 않았다. 디지털케이블 전환 시점까지 통신사업자의 가격에 극적인 인하가 이루어지지 않는 한 결합판매를 통한 통신사업자의 지배력 전이 현상은 본격화되지는 않을 것으로 판단된다. IPTV 및 결합상품의 가격 경쟁력이 확보될 경우 관련 시장 경쟁은 새로운 국면에 접어들 가능성이 있다. 한편, 본 연구는 IPTV 망 동등접근 규제가 산업경제적 차원을 넘어 사회문화적인 미디어 성과 증진의 수단이 되기 위해, 다음과 같은 두 가지 형태의 방안을 망 동등접근 규제의 필수성 요건에 반영할 것을 제안한다. 첫째, 과점적 유효경쟁 시장의 경우, 네트워크를 보유하지 못한 사업자가 관련 시장에 진입하는 것이 산업·경제적 차원에서 유의미한 성과를 증진시키지 못하더라도, 사회·문화적 차원에서 해당 사업자가 콘텐츠 다양성을 증진할 수 있는 콘텐츠 제작 및 유통 능력을 가졌다면 경제적 효율성 유발 여부와 상관없이 망 동등접근을 허용할 필요가 있다. 둘째, 망을 보유하지 않은 신규 플랫폼 사업자를 적용대상으로 하는 현행 망 동등접근 규제 양태를 콘텐츠 사업자의 접근을 허용하는 형태로 전환할 필요가 있다. 이는 IPTV와 같은 신규 미디어 출구를 통해 다양하고 공익적인 콘텐츠가 시장에 적극 유입될 수 있도록, 현행 망 동등접근 규제를 망 중립성(network neutrality)의 형태로 보완하는 것을 의미한다. 구체적 실현방안으로는 대상적 접근(quid pro qui-based access)을 채택함으로써, IPTV 사업자의 투자 유인 및 사업적 자율성과 콘텐츠의 자유로운 접근을 절충하는 효과를 거둘 수 있다. 통신사업자의 시장지배력 남용과 콘텐츠 부문으로의 지배력 전이의 폐해가 강화되는 상황에서는 네트워크 부문에 대해 강도 높은 조직 분리까지도 모색할 필요가 있다. 하지만, 일정 정도의 망 다양성이 작동하고 있는 시점에서 망 동등접근 규제를 사전적으로 강제하는 것은 네트워크 사업자의 사적 재산권을 제약하는 이상의 경제적 효율성을 유발시키기 어렵다는 점에서 규제의 타당성에 의문이 제기될 수 있다. 또한 네트워크 사업자의 경쟁제한적 행위는 기존 독점규제법과 전기통신관련법에 의거한 규제로 포섭가능하다는 점에서 중복 규제의 문제도 야기된다. 따라서 현행 IPTV 망 동등접근 규제의 필수성은 콘텐츠 부문과의 관계 속에서 재설정할 필요가 있다.