지방정부의 의정비 결정행태에 관한 연구

Abstract

우리나라의 지방자치는 1991년 지방의회선거와 1995년 지방 동시선거가 실시되면서 새롭게 출발하였다. 지방자치시대를 맞이하여 중앙정부와 지방정부의 관계는 수직적 관계에서 상호 동등한 수평적 관계로, 일방적 지시, 복종 관계에서 협력과 공생관계로의 변화를 모색해왔다. 그러나 지방자치의 확대로 인한 중앙과 지방정부의 상호의존성 증가, 권한 및 기능범위의 모호, 갈등 조정기구의 미흡 등의 원인으로 중앙정부와 지방정부 간 분쟁이 발생하였다. 중앙정부는 지방정부를 통제하고 유인하기 위해 권력적 통제방식을 활용했다. 중앙정부의 일방적 지시 및 명령과 같은 권력적 통제 방식은 중앙집권적 사회에서는 효과적으로 작동했으나, 오늘날에는 정부 간 갈등을 초래하였다. 이에 따라 기존의 권력적 통제수단과 대비되는 비권력적 통제방식의 필요성이 증가하였고, 본 연구에서는 ‘지방의회 의정비 가이드라인 제시’라는 비권력적 통제방식을 살펴보았다. 전국 246개 지방의회가 중앙정부의 의정비 가이드라인을 어떻게 활용했는지 살펴본 결과, 대부분의 지방의회가 의정비를 최대한 증가시키리라는 예상과는 달리 지방의회 의정비 간에 다양성이 나타났다. 2009년 ‘의정비 기준액과 실제 의정비의 비율’ 분포를 살펴 본 결과 그 비율이 0.8-1.2 사이에서 다양하게 나타나는 것을 알 수 있었다. 의정비 결정에 있어 의정비를 최대한 증가하여 1.2의 비율을 보인 지방의회가 있는 반면 기준액의 하한선인 0.8인 지방의회도 있었다. 본 연구는 의정비 기준액과 실제 의정비 비율의 다양성에 영향을 주는 요인을 밝히기 위해 세 가지 모델을 설정했다. 첫 번째 모형을 통해 「지방의회 의원 중 정치인 출신 의원의 비율, 지방의회 의원 중 재선 의원의 비율, 의원 1인당 인구수, 재정자립도, 의정비 결정의 3년 평균 증가률, 지방자치단체의 유형, 의정비심의위원회의 구성에 있어 시민사회 출신위원의 비율, 그리고 의정비심의위원회의 의정비 결정 과정」의 총 8가지 요인이 ‘의정비 기준액과 실제 의정비의 비율’에 미치는 영향력을 살펴보았다. 두 번째로 첫 번째 모델에서 재정자립도를 제외한 모델을 설정해 7가지 요인이 ‘의정비 기준액과 실제 의정비의 비율’에 미치는 영향력을 살펴보았다. 세 번째로 의원 1인당 인구수, 재정자립도, 자치단체 유형을 제외 한 모델을 설정해 5가지 요인이 ‘의정비 기준액과 실제 의정비의 비율’에 미치는 영향력을 살펴보았다. 분석 결과, 의정비 결정의 3년 평균 증가율, 의정비심의위원회의 구성에 있어 시민사회 출신 위원의 비율은 세 모델에서 모두 영향력 있는 변수로 밝혀졌다. 이는 의정비 결정의 3년 평균 증가율이 높을수록 의정비 기준액과 실제 의정비의 비율이 높아지고 의정비심의위원회 위원 중 시민사회 출신 위원의 비율이 많을수록 의정비 기준액과 실제 의정비의 비율이 낮아지는 것을 의미한다. 그리고 지방의회 의원 중 정치인 출신 의원의 비율, 의원 1인당 인구수, 자치단체의 유형, 그리고 의정비심의위원회의 의정비 결정 과정은 두 모델에서 영향력 있는 변수로 밝혀졌다. 지방의회 의원 중 정치인 출신 의원의 비율이 많을수록, 의원 1인당 인구수가 많을수록 의정비 기준액과 실제 의정비의 비율이 낮게 결정되었다. 그리고 의원자치단체의 유형이 광역의회인 경우, 그리고 의정비심의위원회의 의정비 결정 과정이 다수결인 경우 의정비 기준액과 실제 의정비의 비율이 높게 결정되는 것을 확인할 수 있었다. 본 연구의 의의는 첫째, 기존 연구에서 충분히 다루지 못했던 비권력적 통제방식의 실제 사례를 발굴하여 비권력적 통제수단의 효과성을 분석하였다. 분석 결과, 비권력적 통제수단으로 제시된 ‘제한된 자율성’, 즉 제시된 의정비 기준액을 기초로 ±20% 범위 내에서 의정비를 결정하게 하는 방법이 어느 정도 효과가 나타나고 있다는 것을 알 수 있었다. 둘째, 지방의회 의정비 연구에 있어 기존 연구와 차별되는 새로운 관점을 선보였다는 점에서 의의를 찾을 수 있다. 기존 의정비 관련 연구로는 유급제 도입 취지에 맞춰 지방의회 의정비가 지방의회의 인적 구성에 어떤 변화를 가져왔는지 살펴보거나, 의정비 도입 이후 지방의회의 의정활동의 수준이 높아졌는지에 대한 연구가 있었다. 그리고 의정비 결정과 관련해 적정 수준의 의정비를 결정하는 방식, 모형에 대한 연구, 혹은 결정된 의정비에 영향을 미치는 요인 등에 대한 연구였다. 이에 비해 본 연구는 중앙정부가 지방정부에 부여한 가이드라인 하에서 개별 지방의회 의정비 결정에 영향을 미치는 요인을 분석하였다. 기존 연구와 차별되는 중앙정부와 지방정부 관계의 관점에서 의정비 결정을 연구하였다. 즉, 중앙정부가 같은 가이드라인을 제시했음에도 불구하고 가이드라인의 활용에 있어서 지역 간 격차가 발생하는 원인을 살펴본 차별적인 연구라는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다. 마지막으로 기존 연구에서 자료수집의 어려움으로 중요 변수라고 여겨졌으나 활용하지 못했던 ‘의정비심의위원회의 구성 및 결정과정’을 변수로 활용한 점이다. 지방의회 의정비를 결정하는 기구로서 의정비심의위원회의 구성과 활동이 의정비에 미치는 영향력이 클 것이라고 예상했다. 그러나 기존 연구의 경우, 심의위원회 명단 및 회의록 수집이 곤란하여 일부 자치단체의 구성 및 내용을 소개하는 데 그쳤다. 본 연구에서는 전국 지방의회 의정비심의위원회의 명단과 회의록 확보를 통해 의정비심의위원회의 위원 중 시민사회 출신 위원의 비율, 그리고 의정비 결정과정이 가이드라인 기준액과 의정비 실제액의 비율에 미치는 영향력을 살펴 보았다. 그 결과 의정비심의위원회의 구조와 결정과정 위원의의정비 결정에 중요한 변수임을 알 수 있었다.;In South Korea, the relationship between the central and the local governments has changed from the vertical to horizontal and collaborative relations since the restoration of the local government system in 1991. Local governments intend to deal with the regional issues autonomously. However, the central government still wants to influence on the policy decision of the local governments and achieve harmony of the local policy with the policy of the central government. When there is policy conflict between central and local governments, the central government usually used 'powerful control policy tool' to control local governments. Powerful control policy tool had the effect in the centralized society. However, today, when self-governance is given to local governments, it causes conflicts between central and local governments. Therefore, the need of non-powerful control policy tool, which is contrary to the existing powerful control policy tool is increasing. This study intends to inspect the results of non-powerful control policy tool such as a guideline for local council member's pay. As the result of examining how 246 local governments decided council member's pay, I found that there is variation in decision behavior of local government. Judging from the distribution of 2009 'ratio of the actual council member's pay to central government policy guide of council member's pay, it showed that the ratio distributed diversely from 0.8 to 1.2. This study set three models to examine factors influencing on the variation between the ratio of the actual council member's pay to central government policy guide of council member's pay. As the result of regression analysis, it showed that both each local government's average increasing rate of council member's pay and local government citizen committee members influenced local government decision behavior. Furthermore, it showed that ratio of ex-politician members among local council members, population per local council member, types of the local governments, and decisive process of council member's pay committee influenced local government decision behavior.