미국 헌법상 재산권 수용에 관한 연구

Abstract

Property right as a constitutional right is guaranteed by the Contract Clause, Due Process Clause, and Taking Clause in the U. S. Constitution. The jurisprudence of securing property rights in the U. S. Constitution has been developed through the Supreme Court's decisions about above-mentioned three clauses. Because the taking of property rights is the issue concerning balancing the private interest for securing property right against the public interest for restricting property, the study on the taking jurisprudence is the important means for understanding the theories and practices of property right's guarantee in the U.S.. Accordingly, this article aims to inquire the property right's guarantee and its limitation through the taking clause and discover the some implications for recovering and improving the problems of our taking jurisprudence. According to the Taking Clause(“Nor shall private property be taken for public use, without just compensation”), the federal and state governments have the power to take private properties for public use and they must provide a private person with just compensation in return for his special sacrifice. To begin with, the private property in the Taking Clause has been recognized to include the new property such as trade secret. But, the main object for this clause is the real property and the taking jurisprudence have been mainly built up around the government's land use regulations. Second, the concept of taking has been extended to the regulatory taking since the Court's Pennsylvania Coal Co. v. Mahon(1922) case. According to Justice Holmes' opinion in that case, the regulation which is "going too far" causes the effect like the physical appropriation and produce the obligation of the just compensation. Although the Supreme Court has presented many kinds of standards for regulatory taking since 1922, it has not yet established some formula. In Lingle v. Chevron(2005), the Court abrogated the "substantially advance" standard in Agins case and reestablished the per se taking doctrine, balancing test and essential nexus and rough proportionality standard from the prior decisions. This case means that the Court would regard the economic effect of the regulation standard as the critical factor in judging regulatory taking. However, this standard has some limits in that it cannot consider the public purpose of regulation and the characteristic of property for deciding regulatory taking. Third, the pubic use requirement as a limit of eminent domain power has been broadly interpreted from public ownership and use by the public to public purpose or public interest by the Court. This tendency of extended definition made it possible to approve the taking for the private, such as taking for the economic development. Considering the constitutional requirement of the Taking Clause, it is not permissible to take private property for private interest, notwithstanding some indirect and incidental public interest. Consequently, the Court should consider whether there is the direct relationship between the enterprise and the public interest in case of taking for the private or not. Finally, the government should compensate the property owner for his economic losses by the taking. The Court approved just compensation as a proper remedy for regulatory taking as well as eminent domain power in First English case of 1987. It has established fair market value test for just compensation. As this standard has been criticized as being unfair and insufficient, many commentators have proposed the alternatives such as the business damages, relocation expenses and replacement values. In addition, the federal Congress made a legislation called for Uniform Relocation Assistance and Real Property Acquisition Policies Act, which provides relocation costs for those who cannot but move to new residence due to eminent domain power. This means a complementary measure for fair market value standard, not a content of just compensation. This taking jurisprudence of the U. S. Constitution will give useful lessons for our Constitution's taking jurisprudence on the following respects. According to our Constitution, the content and standard of compensation is decided by enacted laws. Therefore, a property owner cannot seek compensation remedy to the court without any provision, whereas inverse consdemnation suit is permissible to the property owner in the U.S.. Instead, it is possible to apply the diverse regulatory taking standards to distinguishing social obligation of the property right from taking by public need with regard to the interpretation of Article 23 in the Korean Constitution. Through this standard, the Constitutional Court will be able to judge whether the compensation is required or not. Besides, the jurisprudence over public use can help to set some limits for the taking for the private and just compensation theories and practices will be able to give the new viewpoint for the current interpretation about complete compensation factor in our Constitution and useful guidance for developing our own taking jurisprudence.;미국에서 재산권은 역사적으로 인간의 천부적 권리로 인정되어 왔으므로, 헌법상 직접 규정되지 않았음에도 불구하고 계약 조항, 적법절차 조항, 수용 조항 등에 의해서 간접적으로 보장되어 왔다고 할 수 있다. 연방대법원의 판례에 의하면, 미국 헌법상 재산권 보장은 주로 계약 조항, 적법절차 조항에 의해서 이루어지다가 오늘날 수용 조항을 중심으로 그 법리가 형성되고 있다. 재산권의 수용은 개인의 재산권과 공익을 위해 이를 제한하려고 하는 정부의 규제 권한 사이의 대립의 문제라고 할 수 있기 때문에 재산권 수용 법리를 살펴보는 것은 공익과 사익의 조정을 통한 미국 재산권 보장의 현주소를 파악하는 중요한 수단이 된다고 할 수 있다. 따라서, 본 논문은 미국 헌법상 재산권 수용 법리에 대한 고찰을 통해 재산권 보장과 그 한계를 검토함으로써 현재 우리 헌법상 재산권 수용 법리의 문제점을 극복하고 개선하기 위한 유용한 시사점을 도출하는 것을 목적으로 한다. 미국 헌법상 수용조항에 따르면, 사유재산을 수용하기 위해서는 그것이 공적 사용에 해당하는 것이어야 하고, 정당보상을 지급해야 한다. 따라서 재산권의 수용에 대해서는 수용의 개념, 사유재산의 인정 범위, 공적사용, 정당보상을 중심으로 연방대법원에 의해서 재산권 수용 법리가 형성되어 왔다. 우선, 수용의 개념에 관해서는 종래 물리적, 점유적 수용만이 인정되어 수용조항이 적용되는 ‘수용’ 행위와 적법절차 조항이 적용되는 ‘규제’ 행위가 구별되었으나, 연방대법원이 규제적 수용의 개념을 인정함에 따라 정부의 규제권(police power) 행사도 재산권자에게 과도한 부담을 주는 경우에는 수용조항의 적용을 받게 되었다. 이후 규제적 수용의 판단기준에 대해서 다양한 견해가 제시되었으나, 연방대법원은 확립된 공식을 발견하지 못하였다. 규제권에는 적법절차 조항이 적용되었었기 때문에 규제의 목적과 수단간 관련성 기준과 같은 적법절차 심사기준이 수용조항에 적용되기도 하였지만, 2005년 Lingle v. Chevron 판결을 통해서 이러한 기준이 폐기되었다. 동 판결은 규제적 수용의 판단에 있어서 규제의 경제적 효과를 중심으로 하는 기준을 채택한 것으로서, 이러한 기준은 정부의 규제권 행사로 인한 과도한 재산상 손실에 대해 보상을 통해 불공정성을 시정하려는 수용조항의 목적상 보상 여부를 판단하는 기준으로서는 타당하다. 그러나, 규제의 목적과 재산의 특성에 따른 차별적 접근이 결여됨으로써 환경보호를 위한 습지 이용 규제로 인해 재산권자에게 과도한 손실이 발생하는 경우에는 보상을 요하는 수용으로 인정하지 않을 수 없다는 점에서 문제가 있다. 따라서, 규제적 수용의 판단에 있어서 규제의 경제적 효과를 기준으로 하면서도 규제의 목적과 재산의 사회적 기능을 고려하여 차별적인 접근 방식을 채택해야 할 것이다. 다음으로, 수용조항의 적용을 받는 사유재산은 주로 토지, 주택 등 부동산이지만, 점차 그 범위가 확대되어 일종의 무형의 이익도 수용의 대상이 될 수 있다고 본다. 동 조항의 적용을 받는 재산은 적법절차 조항의 적용을 받는 재산보다 좁게 인정된다고 할 수 있다. 한편, 수용 조항은 정부의 수용 행위의 목적적 한계로서 ‘공적 사용’을 제시하고 있다. 연방대법원은 종래 공적 사용의 의미를 공소유, 공중에 의한 사용 등으로 좁게 해석해왔으나 점차 그 의미를 확대해석하여 오늘날에는 정부의 수용행위가 공중에게 이익이 되거나 공적 목적을 위한 것이라면 합헌적인 수용으로 인정하고 있다. 이에 따라 연방대법원은 도시의 황폐지구 개발 또는 토지과점 억제와 같이 일정한 해악을 방지하기 위한 경우뿐만 아니라, 경제개발의 명목으로 사기업에 이익을 주기 위한 경우에도 ‘공적 사용’을 인정해왔다. 그러나, 헌법상 ‘공적 사용’의 요건은 공적 목적을 위한 개인의 재산권 침해만을 허용한다는 것이므로 공용수용과 공적 목적과의 관련성이 약화되는 경우에는 정당화되기 어렵다. 따라서, 이와 관련하여 특히 문제가 되고 있는 사인을 위한 공용수용의 경우에는 다소 강화된 해석을 통해 그 한계로서의 기능을 유지하도록 해야 할 것이다. 사업의 공공성을 판단하는 것은 입법자의 몫이므로, 법원은 이를 존중해야 할 것이지만 입법자 역시 ‘사적 사용’을 위한 공용수용의 배제라는 최소한의 한계는 준수해야 하는 것이므로 법원은 사인을 위한 공용수용에 있어서 ‘공적 사용’ 요건을 판단함에 있어서 사업의 주요 목적을 중심으로 공익 증진에의 직접 관련성 여부 등을 고려해야 할 것이다. 수용조항의 마지막 요건으로서 정당보상은 정부가 공적 목적을 위해서 개인의 재산권을 침해한 경우에는 보상을 지급함으로써 재산권자의 손실을 사회전체가 부담하는 것으로서, 원래 공용수용권의 구제수단으로 인식되어 왔다. 그러나, 규제적 수용의 개념의 등장으로 일정한 규제권 행사도 수용 조항의 적용을 받게 되면서 그 구제수단으로서 정당보상의 적합성 여부가 문제되어 왔다. 이에 대해서는 규제적 수용의 무효가 논의되어 왔으나, 1980년대 이르러 규제적 수용의 구제수단으로서 정당보상이 확립되었다. 또한 정당보상 산정기준으로서 연방대법원이 제시한 공정시장가치 기준은 공개시장에서의 재산의 객관적 가치에 대한 보상을 의미하는 것으로서, 수용으로 인해 재산권자가 입은 손실을 충분히 보상하지 않는 점에서 한계가 지적되어 왔다. 그러나, 연방대법원은 동 기준을 고수하였기 때문에 이를 보완하기 위한 대안적 기준들이 등장하였다. 또한 수용으로 인해 생활 근거를 상실하는 사람들에 대해 손실보상의 차원을 넘어서 생활보장이 요구되므로, 이를 위해서 공용수용으로 이주가 불가피한 사람들을 지원하기 위한 연방법률인 ‘표준이주정착지원및부동산취득정책법’이 제정되었다. 아직 이러한 생활보상이 정당보상의 내용으로 인정되고 있지 않으나, 주 차원에서의 구체적인 생활보상 입법이 만들어지고 있고, 무엇보다도 사법부에 의한 생활보상적 차원에서 기준의 보완이 요구된다고 하겠다. 이러한 미국 헌법상 재산권 수용 법리는 헌법상 재산권 수용 규정, 보상 문제에 대한 법원의 역할 등에 있어서 우리 헌법과 차이가 있으므로 우리나라에 그대로 적용되기는 어렵다. 그러나, 규제적 수용의 판단기준은 우리 헌법상 재산권의 사회구속성과 공용침해의 구별에 있어서 재산권의 내용 및 한계규정에 있어서 보상을 요하는 특별한 희생의 판단기준으로 활용할 수 있다. 공적 사용의 확대해석에 따른 입법, 사법 차원의 비판 제기 등은 사인을 위한 공용수용이 문제되기 시작한 우리나라에 공익 달성과의 직접 관련성이라는 한계를 설정하는데 일정한 시사점을 줄 수 있다. 또한 규제적 수용의 구제수단에 관한 논의는 우리나라에서 문제되고 있는 보상규정 없는 재산권 제한의 효력에 대한 논의에 일정한 시사점을 제공하고, 공정시장가치 기준의 한계 및 대안에 관한 논의는 우리나라에서도 정당보상의 범위를 확대하고, 생활보상을 확립하는 근거로 원용할 수 있다고 할 것이다. 이와 같이 미국 헌법상 재산권 수용 법리에 대한 연구는 독일 이론과 판례에 의존하여 형성, 발전되어 온 우리 헌법상 재산권 수용 법리의 한계를 인식하고, 우리 헌법에 고유한 재산권 수용 법리를 형성하는데 새로운 시각을 제공해준다는 점에서 그 의의가 있다.