IPTV의 법적 규율에 관한 연구

Abstract

방송통신융합으로 방송과 통신의 성격을 모두 갖는 새로운 유형의 서비스들, 이른바 융합서비스가 등장하게 되었는데 그 중 대표적인 것이 IPTV이다. IPTV는 QoS가 보장된 IP방식의 망을 통하여 실시간 방송서비스와 VOD와 같은 양방향서비스를 제공하는 서비스로 전송수단은 통신, 전송물의 내용은 방송의 성격을 갖는다. IPTV에 대한 법적 규율은 헌법상 기본원리인 민주주의원리, 법치주의원리, 복지국가원리에 합치될 수 있도록 경쟁의 활성화를 목표로 하되 공익성에 대한 고려도 행해져야 한다. 종래 방송과 통신의 규제체계인 수직적 규제체계는 IPTV에 적용할 경우 규제의 중복, 규제의 공백, 규제의 불균형이 발생하며 이는 규제의 불확실성을 증가시켜 사업자들의 투자나 혁신을 주저하게 할 수 있다는 점에서 경쟁 활성화에 지장을 초래할 수 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위한 다른나라들의 대응형태는 수직적 규제체계를 유지하면서 IPTV와 같이 문제가 되는 부분만을 법 개정이나 특별법의 제정을 통하여 해결하려는 경우와 수직적 규제체계를 수평적 규제체계로 전환을 통하여 해결하려는 경우로 나눌 수 있는데, 우리나라에서도 IPTV를 규율하기 위한 법 제정과정에서 이와 비슷한 형태의 논의가 진행되었으며 이 논의의 결과 제정된 인터넷 멀티미디어 방송사업법은 이 중 특별법 형태를 취하고 있다. 수평적 규제체계는 방송통신융합으로 인하여 변화된 산업구조에 적합하며 전송계층에서는 사전적 규제를 최소화하여 사업자들의 시장진입을 활성화하고 콘텐츠계층에서는 콘텐츠의 사회적 영향력에 따라 규제함으로써 IPTV의 두 가지 규제목표를 동시에 달성하는 것이 가능하다. 따라서 IPTV는 수평적 규제체계 하에서 규율되어야 하며 현행 특별법체계 하에서 수평적 규제체계로의 전환을 위한 작업을 계속하여야 한다. 이러한 맥락에서 본 논문에서는 수평적 규제체계 하에서 구체적인 IPTV 규율방향을 인터넷 멀티미디어 방송사업법의 내용을 중심으로 검토하였다. 진입규제의 경우 방송통신융합으로 인하여 종래 진입규제의 근거인 자연독점성, 자원의 희소성 요소는 유효성을 상실해가고 있지만 사업의 공공성 요소는 예전만큼은 아니더라도 여전히 유효하다. 따라서 전송계층의 진입규제는 완화하여 경쟁의 활성화를 추구하고 콘텐츠계층에서는 사회적 영향력에 따라 진입규제를 다르게 하여 경쟁뿐만 아니라 공공성에 대한 고려도 행해져야 한다. 이러한 맥락에서 방송법과 같은 내용을 규정하고 있는 동법의 IPTV 전송사업자에 대한 진입규제 규정의 완화가 필요하다. 방송통신융합으로 인한 경쟁의 확대는 다양성을 증진시킬 수도 있지만 시장성 없는 콘텐츠에 대한 외면과 독점사업자의 등장을 초래하여 다양성을 저해할 수 있다. 따라서 전송계층의 소유ㆍ겸영규제는 경쟁의 활성화를 위해 완화하고 콘텐츠계층에서는 여론의 다양성에 영향을 주는 정도에 따라 소유ㆍ겸영규제를 다르게 하여 경쟁뿐만 아니라 공공성에 대한 고려도 행해져야 한다. 이러한 맥락에서 방송법과 같은 내용을 규정하고 있는 동법의 IPTV 전송사업자에 대한 소유규제 규정의 완화가 필요하다. 또한 동법에서 금지하고 있는 종합편성 및 보도에 관한 전문편성을 행하는 IPTV 콘텐츠사업과 신문, 대기업간의 소유ㆍ겸영은 원칙적으로 허용하되 다양성확보를 위한 장치를 마련하는 방향으로 진행되어야 한다. 시장지배력전이 방지 규제의 경우 동법에서 규정하고 있는 회계분리는 시장지배력전이 방지에는 부족하다. 자회사 분할 방식은 전이방지를 위한 가장 강력한 수단이지만 거대 기간통신사업자들의 신규시장진입자체를 차단할 수 있다. 따라서 이와 형태면에서 유사하면서 사업활동 제한정도는 덜한 기능분리제도를 취하고 회계분리제도, 시장점유율제한제도를 함께 운용하여 기능분리제도의 취약점을 보완하는 것이 바람직하다. IPTV 서비스를 제공하기 위해 필수적인 QoS망에 대한 망 중립성 개념은 망을 보유한 사업자와 보유하지 않은 사업자간의 차별적이고 경쟁저해적인 행위의 방지차원에서 이해하여야 한다. 따라서 모든 IPTV 전송사업자를 대상으로 하는 동법의 망 동등접근 규정은 IPTV의 활성화가 어느 정도 이루어지면 적용대상을 한정하는 것이 필요하다. 한편 동법은 동법 시행령의 광범위한 예외사유들로 인하여 규정취지를 제대로 살리지 못할 가능성이 크다. 따라서 동법 시행령에서 사용하고 있는 불확정 개념을 가능한 삭제하고 만약 불가피하다면 이에 대한 구체적인 기준을 만들어야 한다. 동법의 콘텐츠 동등접근 규정은 콘텐츠의 배타적 거래와 시청자의 보편적 접근권의 침해를 방지하기 위한 것이다. 그러나 이 두 목적의 달성을 위한 구체적 방식은 서로 다르므로 동법과 같이 이 둘은 하나의 규정에서 규정하는 것보다는 별도의 규정을 두는 것이 바람직하다. 또한 기존 방송사업자와 통신사업자는 IPTV 콘텐츠사업자 등록ㆍ신고의무를 면제하여 기존 사업자들이 콘텐츠 제공을 거절하기 위해 고의로 등록ㆍ신고를 하지 않는 방식으로 동법의 적용을 회피하는 것을 막아야 한다. 내용규제는 방송규제의 핵심으로 방송의 사회적 영향력을 근거로 한다. 그러나 방송통신융합으로 인한 이용자의 콘텐츠 통제가능성 증가는 내용규제의 근거가 되는 사회적 영향력을 약화시키므로 내용규제에 대한 변화가 필요하다. 따라서 동법의 IPTV 콘텐츠사업자에 대한 내용심의규정은 방송법상 내용심의규정을 그대로 준용하고 있다는 점에서 타당하지 않다. 방송통신융합환경에 맞는 내용심의제도를 운용하기 위해서는 모든 콘텐츠들이 각각의 사회적 영향력에 따라 내용심의를 받을 수 있는 틀, 자율규율방식으로 전환, 콘텐츠의 사회적 영향력에 따른 차별적 심의기준이 필요하다.;Convergence of broadcasting and telecommunication has led to new type of services which act as both broadcasting and telecommunication, typically IPTV. The legal regulation of the IPTV should be aimed to strengthen a framework for competition and work for the good of the public, in accordance with constitutional principle. If IPTV is applied to vertical regulatory system which is the old and original regulatory system of broadcasting and telecommunication, it will cause a lot problems such as duplication of regulation, deficiency of regulation, and regulatory uncertainty. And these problems may be connected directly with restraints on competition. There are two ways to solve these problems. Some countries completely change vertical regulatory into horizontal regulation, while other countries partly amend related law or make a special law, holding the vertical regulation system. In my country, there have been some discussions about what kind of actions should be taken in our situation. As a result of these discussions, Internet Multimedia Broadcasting Act was made in 2008, and it is in the form of a special law. The horizontal regulatory system is suited to changed industrial structure. In delivery layer, it can minimize pre-regulation and make it easier for the providers to enter the market, in content layer, it can regulate in accordance to the strength of social influence, so it is possible that we can achieve two regulation goals at once. In this context, this study reexamined IPTV regulations of Internet Multimedia Broadcasting Act in the light of the horizontal regulatory system. Under the convergence environment, two of the three reasons of entry regulation, natural monopoly and scarcity of resources have no more effect, but publicness in telecommunication and broadcasting sector has still an effect. Therefore the entry regulation strength of the delivery layer needs to be lowered in order to promote and sustain competition, while the entry regulation of the content layer needs to be applied differently in accordance to the strength of social influence in order to achieve the public interest. In this context, it is necessary to ease the entry regulation on IPTV carrier of this act which is same strength as broadcasting act's. Intensification of the competition caused by the convergence may improve diversity of points of view, while this may reduce diversity if it leads to emergence of market dominant players. Therefore ownership regulation strength of the delivery layer needs to be lowered in order to promote and sustain competition, while that of the content layer needs to be applied differently in accordance to the strength of influence on the diversity of points of view. In this context, it is necessary to ease the ownership regulation on IPTV carrier of this act is same strength as broadcasting act's. Also it is an international trend that the ownership regulation of the content layer is being eased, so that the ownership between IPTV content providers and newspaper companies, or large corporations which this act prohibits have to be allowed in principle, making the tools for ensuring the diversity. This act provides account separation in order to prevent transferring marker power to another industry, but it is hardly possible to achieve this objective by using that. But structural separation may prohibit major common carrier from entering new market. Therefore functional separation is a suitable measure for transferring marker power to, because it has similar effects to structural separation, but less restricts freedom of business than that. A definition of the network neutrality for the network guaranteing QoS has to be understood from a fair competition point of view. Therefore network access provision of this act that imposes a network access responsibility on every IPTV carrier has to be amended. And wide exceptions from this provision which this law's implementing ordinances provides may cause the carrier to evade their network access responsibility. Content access regulatory objectives of this act are to prevent exclusive contents dealing and protect universal access right. But these two objectives need to be achieved by separate provision and prevent existing broadcasting providers and telecommunication operator from evading the content access of this act, by means of exempting them from obligation to register Korea Communications Commission as a IPTV content provider. Content regulation is the core of broadcasting regulation and grounded by social influence of the broadcasting. But in the convergence environment social influence of the broadcasting is being reduced, so that this regulation needs to be changed. Therefore content regulation provisions of IPTV content provider of this act has to be amended. In the concrete, we need to make standards on social influence and change to self-regulation system.