대한민국 제1공화국의 여성정책 연구

Abstract

이 연구는 제1공화국의 여성정책이 어떻게 형성되고, 집행되었는가를 역사적 관점에서 분석함으로써 제1공화국의 여성정책을 구명한 것이다. 즉, 여성주의적 관점에서 실증적인 자료를 근거로 제1공화국 여성정책의 역사적 의의와 한계를 살펴보고자 하였다. 이를 위해 본 연구는 여성정책 담당기구로서 부녀국의 개편과 그 의미를 살펴보고, 여성정책의 추진 실태를 3단계로 나누어 고찰하였다. 제1공화국에서 여성정책의 주무부서는 부녀국으로서 미군정의 부녀국을 계승하여 사회부에 설치되었다. 부녀국의 개편은 과 단위에서 이루어졌다. 제1공화국 출범시에는 부녀국에 지도과와 보호과를 두었는데, 지도과는 '부녀의 지도와 교양에 관한 사항'을, 보호과는 ‘부녀아동의 보육과 보호시설에 관한 사항’을 각각 분장하였다. 이 후 생활개선과(후에 생활과로 개칭)가 문교부에서 부녀국으로 이관되어 3과 체제로 운영되었다가 지도과와 보호과가 부녀과로 통폐합되면서 다시 2과 체제로 바뀌었다. 이후 아동관련 업무가 독자적인과(아동과)를 구성하였다. 이러한 과 단위 업무의 개편 과정은 여성정책 관련 업무가 분화되고 전문화되는 과정이었다. 결국 부녀과, 생활과, 아동과의 3과 체제로 제1공화국을 마치게 되었다. 이와 같이 제1공화국의 부녀국은 하부조직인 과단위 업무가 개폐되고 확장되는 변화는 있었으나, 업무 자체가 새롭게 추가되지는 않았다. 즉, 부녀국에 추가로 설치되었던 생활개선과와 아동과의 경우도 새로운 업무가 부녀국에 추가된 것이라기보다는 전부터 수행해오던 업무가 다른 국이나 과에서 이관되어 부녀국 업무로 통합되고 전문화되는 형태로 발전하였다. 그리고 과장급 이상의 여성정책 담당 인력은 대부분이 여성단체로부터 충원되었으며, 이들은 고학력, 개신교, 여성단체 활동자라는 3가지 특징을 갖고 있었다. 본 연구를 통해서 미군정기를 포함하여 제1공화국의 여성정책담당기구에 대해 기존의 연구에 많은 오류가 발견된 바, 이를 바로 잡고자 하였다. 제1공화국의 여성정책은 3단계로 시행되었다. 제1단계는 정부수립(1948년)부터 6.25전쟁이 나던 1950년까지로 계몽위주의 여성정책이 실시되었던 시기였다. 부녀계몽사업은 두 가지 측면에서 추진되었다. 하나는 여성의 사회적 역할을 촉구하는 계몽사업이고, 또 다른 하나는 여성의 전통적인 활동영역인 가정생활을 근대적으로 합리화하자는 계몽운동이었다. 여성의 사회적 역할을 확대하기 위한 사업은 '새국가 건설'과 밀접한 관련이 있었다. 민주주의에 기반한 새 국가 건설에 여성을 동참시키려면, 문자를 알아야 하고, 투표권을 행사하기 위해서는 정치의식도 강화되어야만 했다. 정부는 이와같은 여성대상의 계몽사업을 추진하는데 여성단체를 육성, 활용함으로써 더욱 효과적으로 실시할 수 있다고 생각했다. 따라서 여성단체의 조직과 육성이 여성정책의 중요 업무를 차지하였다. 한편 전통적인 여성역할인 가정살림을 과학적, 근대적으로 운영하는 각종 의식계몽사업도 시행되었다. 가정내 부부관계에서부터 미신타파, 양력과세하기, 의식주 생활개선 방법에 이르기까지 여성은 계몽의 대상이었다. 이러한 계몽사업이 체계화되기 전에 6.25전쟁이 발발하였고, 이후 제2단계(1950- 56)의 여성정책이 추진되었다. 전시체제에서 생활개선사업은 전보다 국민의 생활을 더 엄격하게 규제하였다. 전쟁으로 인해 발생한 미망인과 윤락여성, 그리고 아동에 대한 대책들이 여성정책의 중심 사업이 되었다. 재정적 궁핍과 원조에 의존한 정책, 미망인에 대한 전통적 시각 등으로 인해 효율적인 정책추진에는 한계가 있을 수 밖에 없었다. 제3단계는 1956-60년의 기간으로 이 시기에 정부는 여성의 평등한 사회적 지위를 보장하기 위한 여성정책의 제도화를 추진하였다. 이 정책은 여성을 계몽이나 복지의 대상으로 보는 정책에서 진일보하여 전체여성의 지위를 규정짓는 민법 제정에 반영되었다. 신민법에는 여성의 무능력자 제도를 폐지하는 등 여성을 평등하게 대우하는 여러 조항이 포함되었다. 비록 신민법이 당시 헌법존중론에 입각하여 평등한 민법 제정운동을 펼쳤던 여성단체나 일부 개혁론자들에게는 만족스러운 법률은 아니었다. 그러나 이시기에 평등 법률 제정 운동이 여성운동의 전략으로 채택된 첫 번째 예가 되었다는 점과 정부와 국회의 정책결정권자들이 헌법에 부합한 민법을 제정하려는 노력이 있었다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다. 제1공화국 여성정책의 특성과 역사적 의의는 다음의 네가지 측면에서 찾아볼 수 있다. 첫째, 제1공화국의 부녀국은 이후의 여성정책 담당기구의 모형이 되었다. 즉, 부녀국은 제1공화국 기간에 여러 차례의 개편 과정을 거치면서 업무가 분화되고 전문화되었다. 이 과정에서 여성정책이 부녀지도사업(계몽사업), 부녀보호사업(부녀복지사업), 아동(복지)업무의 세 가지 영역으로 범주화 되었으며, 이후의 여성정책의 범주도 이 틀을 벗어나지 않았다. 둘째 제1공화국의 여성정책은 새 국가 건설이라는 시대적 과제를 안고 국가주도로 여성의 참여를 독려하고 동원하는 방식으로 추진되었다. 이 과정에서 반관반민의 여성단체는 정책 추진의 수단이었으며 동시에 정책의 동반자였다. 이러한 현상은 60, 70년대 개발국가 시대에 이르러 여성정책 추진의 일반적 특성으로 확고하게 자리 잡았다. 셋째, 1950년대 하반기에 이르면 제1공화국의 여성정책이 한 단계 발전된 면모를 보였다. 즉, 시대적 한계는 있었다 해도 여성의 사회적 지위를 법적으로 보장하는 정책을 추진하였던 것이다. 이는 신민법에 반영되었다. 넷째, 민법제정과정에서 여성단체의 여성운동의 추진 전략 또한 진일보하였다. 이 시기 여성단체들은 국가사업의 동원대상이나 정책대행기관의 역할과는 다른 주체적으로 여성운동을 추진하는 역량을 보여주었다. 즉, 여성단체들은 관변단체 여부를 막론하고 서로 연대하여 여성의 인권을 보장하고 남녀평등을 지향하는 민법(친족상속편) 제정운동을 추진하였던 것이다.;This study is an analysis on how the policies on women were constructed and enforced during the First Republic in Korea, especially focusing, from the feminist perspectives, on the historical meanings and limits of the policies. For this analysis, I particularly investigated the reorganizations and implications of the Office of Women, and also analyzed its policies on women during the three sub-periods of the First Republic. The Office of Women, as the succession of the Office of Women under the U.S. Military Government, became the major administrative body to deal with women's issues during the First Republic. The reorganization of the Office took place mainly on the level of departments. At first, the Office consisted of two departments; Department of Guidance and Department of Protection. The Dept. of Guidance dealt with 'life education of women,' and the Dept. of Protection dealt with 'protection and related institutions for women and children.' Soon after, the Dept. of Life Improvement was transferred from the Ministry of Education to the Office, which formed the Office as a three- department system. Then, it became a two-department system again by the merger of the Dept. of Guidance and the Dept. of Protection into the Dept. of Women. Later, children-related projects were performed by an independent, specialized department. The Office ended up being a three department system with the Dept. of Women, the Dept. of Life Improvement, and the Dept. of Children. This series of reorganizations of the Office was in fact the process of the diversification and specialization of the policies on women during the First Republic. Although the Office during the First Republic made several changes in terms of its departmental systems, there were few changes in the contents of its actual operations. For example, the projects performed by the Dept. of Life Improvement and the Dept. of Children were not very different at all from those done by their previous departments. Rather, the projects and operations of the newly reorganized departments were only incorporations and specializations of what the previous departments had been supposed to do. Most of the managers and high-rank staff-members of the Office were highly educated, Christian, and activists from women's organizations. Previous studies stated a great deal of incorrect arguments on those government bodies for women, which I intend to correct through this study. The policies on women during the First Republic were proceeded through three major periods. The first period was from 1948, the year of the building of the Republic of Korea, to 1950 when the Korean war broke out, and characterized by enlightenment approaches on women-related policies. Enlightenment policies on women had two goals. The first was to educate and promote women's social roles, and the second was to modernize and rationalize family, the center of women's life. Education and promotion of women's social roles was deeply related to the national project of 'Construction of New Nation-State.' In order to mobilize women into the new democratic nation building projects, it was regarded highly necessary for women to become literate and have certain level of political consciousness to exercise, for instance, their voting rights. The government of the First Republic decided that this women's enlightenment project could be efficiently carried out through fostering and supporting women's organizations. Accordingly, building and promoting women's organizations was among the main tasks of the policies on women at that time. Modern and scientific homemaking was another big part of the women's enlightenment project. Specific sub-projects for enlightenment included abolishment of superstitious practices, modernization of spousal relationship, adoption of solar calendar, and reform of everyday life styles such as clothing, food, and dwelling conditions. The Korean War broke out far before those enlightenment projects were completed, and now the second period (1950∼1956) began. Under the war regime, the life improvement projects regulated people's lives more rigorously than before. And, the policies on women were concentrated on managing war widows, prostitutes, and children. However, policies for those women and children, most of whom were victims of the war, did hardly bring positive results due to the severe lack of financial resources as well as to the popular sexist stigmatization on widows and prostitutes. The third stage lasted from 1956 through 1960. During the period, the central government proceeded systematization of women's policies especially to promote women's equal social participation to that of men's. This was a significantly different approach from the previous enlightenment-based one in the sense that the new project did not see women only as the objects of enlightenment or welfare policies any more, and now started considering the issue of women's social status as citizens, and defined them as such in the civil law. The new civil law included a variety of provisions that guaranteed gender equality. The new civil law did not satisfy many of women's organizations activists and other reformers who had wanted and demanded more legal provisions for gender equality. Nonetheless, it is fair to say that the civil law provided the very moment from which feminist legal struggles in Korea first got started, and that the civil law was for the first time enacted with the efforts to meet the requirements of the constitution. The characteristics and significances of the women's policies during the First Republic can be summarized into the following four aspects. Firstly, the Office of Women during the First Republic was the prototype of the successive policy bodies on women. The Office became diversified and specialized through several reorganizing efforts during the First Republic. In this process, policies on women were categorized into three major areas such as enlightenment projects, protection and welfare for women, and child welfare. Women's policies that came later did not go beyond these categories. Secondly, policies on women during the First Republic were led by the State, and concentrated on mobilizing women for the new nation-state building projects. Half-governmental/half-civil women's organizations became important partners of the policies, and were the major practical means for the state to enforce them with. The mobilization of women's organization for the enforcement of women's policies became a general characteristic during the development era throughout the 1960s and 1970s. Thirdly, in the late 1950s, the women's policies experienced a big shift from welfare-oriented to citizenship-oriented. That is, despite some critical limits and problems, the major focus of women's polices now moved to the legal provisions for women's citizenship instead of women's welfare or protection. The new civil law reflected this new shift. Lastly, women's movement made a meaningful strategic development in the process of establishing the new civil law. The struggles of women's organizations regarding the new civil law showed the possibilities of women as subjects or agents, not simply as mobilization objects for the state projects or as passive beneficiaries of the state's paternalistic welfare policies. Women's organizations, regardless of their political colors, were united and worked together to have the civil law include gender equal provisions such as women's rights to inheritance.