뉴딜의 救濟政策, 1933-39

Abstract

뉴딜에 關한 硏究의 大部分은 景氣回復(Recovery)과 改革(Reform)의 部門에 集中되어 있고 救濟(Relief)의 部門은 소홀히 다루어진 느낌을 갖지 않을 수 없다. 그러므로 筆者가 本稿에서 다루고자 하는 問題는 흔히 史家들이 等閑時해 온 「貧困」 問題의 觀点에서 뉴딜政策의 本質的 性格과 基本的 目標 내지는 限界를 糾明하려는 것이다. 루즈벨트는 「貧困」문제를 重要視하여 왔다. 그는 일찌이 1932년의 選擧遊說 도중에 이미 "經濟政策은 經濟的 피라미드의 밑바닥에 깔려있는 '잊혀진 사람들(the forgotten men)'을 위해 樹立되어야 한다"고 피력한 이후부터 1937년 1월의 再選就任演說에서 "國民의 3분의1이 貧困하다"는 事實을 認定할 때까지 수없이 貧困退治의 重要性을 强調하였다. 貧困 問題의 解決이야 말로 "民主主義와 自由를 守護하는 길"이며, "우리의 進步의 基準은 富裕한 자를 더욱 富裕하게 만드는 것이 아니라 貧困을 富裕하게 만드는 것"이라고 그는 말하였다. 그리고 그는 그와 같은 課業을 完遂하기 위해 各種의 救濟政策, 公共事業, 社會保障政策等을 推進하였다. 그러나 이러한 貧困退治政策의 實際的 結果에 대한 評價는 너무나 判異하다. 自由主義史家들은 貧民의 福祉에 대하여 政府가 責任을 진다고 하는 前에 없던 類例를 만들었다는 데 대하여 뉴딜을 "革命的"으로 評價한다. 또한 그들은 理論的으로 새롭다는 것과 더불어 美國人의 所得構造上의 實質的인 變化를 强調한다. 逆說的으로 保守主義者들도 뉴딜의 救濟政策을 非美國的인 것으로 酷評하지만 革命的 또한 過激한 性格을 認定하였다. 이와는 달리 急進主義者들은 뉴딜의 革命的 性格을 否定하고 있다. 本稿에서 筆者는 뉴딜이 貧困을 退治하는 데 失敗하였고 또한 社會의 所得構造를 變更시키는 데도 失敗하였음을 指摘함으로써 救濟政策의 性格이 革命的이지 못하다는 것을 提示하여 보고자 한다. 이를 뒷받침 하여 줄 몇가지 例를 들 수 있다. 政府가 1934년 末까지 聯邦緊急救濟廳, 公共事業局, 市民事業局을 통하여 支出한 經費는 20億 달라에 이르렀다. 그럼에도 불구하고 恐慌이 始作된 이후 5년간 失業者數는 繼續 增加하였다. 루즈벨트는 勞動救濟計劃을 樹立하여 失業者에게 就業의 機會를 提供해 보려고 試圖하였다. 그는, 要請한 48억 8천만 달라의 緊急救護金을 議會가 승인함에 따라 事業促進局을 設立하여 多樣한 事業計劃을 推進하였다. 그럼에도 불구하고 일하고자 하는 자의 3분의 1만을 雇傭했을 뿐이다. 여하튼 1930年代 美國政府는 失業救濟費로 140억 달라를 支出하였지만 1939년에 와서도 失業者가 약 900만명으로 全勞動人口의 17%나 되었다. 그러므로 失業問題는 루즈벨트의 國防計劃과 再軍備計劃에 의해서만 解決될 수 있었던 것이다. 그와 같은 失敗는 農業部門에 있어서도 마찬가지 이다. 歸農促進局과 農業安全局의 農業救濟計劃은 全借地人과 小作人 人口의 1%미만에게만 惠澤을 주었을 뿐이다. 또한 그러한 結果는 社會保障制度의 경우에서도 마찬가지 였다. 失業者와 貧民의 救濟 成果가 不振하게 되자 長期的 貧困退治政策으로 社會保障法(Social Security Act)이 制定되었다. 그러나 社會保障法은 老齡保險과 失業保險의 경우 對象者의 약 반수 程度가 惠澤으로부터 除外되었다. 게다가 被雇用者에 대한 課稅는 낮아진 給料를 더욱 낮게 하였다. 더욱이 受惠의 根據로 삼은 基準이 現在 必要한 生活費가 아니라 過去의 所得이었기 때문에 實際에 있어 最低生活 水準에 이르지 못하였다. 公的扶助에 있어서도 多數가 除外되었다. 結論的으로 社會保障法은 1930年代에는 그 經濟的 役割을 다하지 못하였다. 富의 再分配 問題에 대해서도 高所得層으로부터 富를 稅金으로 吸收하는데 失敗하였을 뿐 아니라 오히려 上層1%가 國民所得 全體에 차지하는 몫을 增加시키기 까지 하였던 것이다. 이러한 여러 가지 事實에 비추어 볼 때 뉴딜의 救濟政策은 1930年代에 실제로 經濟的 役割 즉 實質的 役割을 하지 못하였다. 그렇기 때문에 우리가 美國을 改革傳統에 관련해서 뉴딜의 性格이 "革命的"이라고 말한다면 그것은 政府가 社會福祉에 대하여 責任을 진다는 前例를 남겼다는 점에서 理論的으로 새롭다는 것 뿐이지, 救濟政策에 관한 限 그 理論을 實質的으로 實行하였다는 점에서 "革命的"이라고 할 수 없다.;This paper aims at reinterpreting the New Deal's "relief" policies in terms of the problem of eliminating "poverty" from the American society, which has been much neglected by historians. Liberal historians have praised the New Deal for establishing the "revolutionary" precedent of continuous governmental responsibility for the well-being of the poor people. They also have emphasized its theoretical "novelty" and its subsequent result of "substantial" change in the American income structure, which ultimately contributed to the preservation of the liberal-capitalist system. Ironically, the consorvatives also implicitly recognized the "revolutionary" or "radical" character of the New Deal policies in their impeachment of the New Deal as "un-American." In this paper, I tried to present the "nonrevolutionary" character of the relief policies by showing its actual failure in eliminating poverty and altering the social income structure. A few examples may be indicated to support this hypothesis. By the end of 1934, the government spent almost 2 billion dollars for relief through the agencies of the Federal Emergency Relief Administration, the Public Works Administration, and the Civil Works Administration. Nevertheless, the unemployed increased continually for the next five years. The government also provided 4.8 billion dollars for relief and employment through the various projects planned by the Works Progress Administration. However, it actually succeeded only in employing one-third of the unemployed who had intentions to work. The same story can be told about the agricultural sector of unemployment. The beneficiaries of relief projects by the Resettlement Administration am. the Farm Security Administration □ comprised only less than 1 percent of the tenant farmers and the sharecroppers. Furthermore, about one-half of the needy were excluded from the benefits provided by both the unemployment insurance and old-Age pension unler the Social Security System. Even the beneficiaries were not satisfied with the allotment, for the amount of allowances was claculated on the basis of the beneficiary's past income, not of his present income. In addition to this, many were also excluded from the public assistance. Viewed from these facts, it may be said that the New Deal's relief policies actually played no economic role --- that is, no substantial role--- at all during the 1930s. Therefore, if we talk about the "revolutionary" character of the New Deal in the context of the American reform tradition, it can be said only in terms of theoretical "novelty" in the sense that it established the precedent of governmental responsibility for the social welfare, not in terms of "substance" practices of the theories, as far as the relief policies are concerned.